编者按

11月9日，在《关于推进全面战略伙伴关系和中印尼命运共同体建设的联合声明》中，中国和印度尼西亚两国在主张重叠海域开展共同开发合作达成重要共识，并一致同意设立政府间联合指导委员会探讨和推进有关合作。消息公布后，国内外高度关注中印尼共同开发和开展其他海洋合作项目的可能性。本文将分析南海务实合作所面临的障碍和挑战，并根据当前南海形势的现状提出未来合作推进路径。

自2002年《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）签署以来，中国和东盟各国搭建了多层次的海上问题协商机制，积极推动海洋环保、海上搜救等低敏感领域海上务实合作，通过联合军演、海上搜救演习、搭建外交热线等一系列合作项目促进互信共建，维护南海地区的和平与稳定。

务实合作的挑战与障碍

地缘竞争和南海争议直接阻碍了海上合作的推进。南海局势日益复杂化、多元化，海上冲突与纠纷不断，南海争端当事国难以形成更深层次的互信，导致海上务实合作浮于表面，各类合作项目与合作机制难以推进和进一步深化。域外国家持续加大在南海的军事活动，推动构建一系列试图影响地区安全形势的多边和双边安全机制，加大在南海的军事演习等军事行动；某些南海争端当事国也通过坐滩军舰、岛礁扩建、单边油气开发等海上行动强化对非法侵占岛礁和管辖海域的实际控制。中方提出的油气共同开发倡议，虽得到了一些回应，但四十年来并无实际的工程进展。相反，域内声索国与域外国家油气公司的合作却如火如荼。

与此同时，海洋合作之路的法律障碍也日益增加。近年来部分南海争端国通过法律手段固化并推进其南海主张。菲律宾2018年开始修订《联邦宪法草案》，2024年6月，向联合国大陆架界限委员会提交了外大陆架划界案，11月又通过了《海洋基线法案》和《群岛海道法案》，将与周边国家存在争议的海域划进其主张的专属经济区。2022年12月，印尼和越南完成了专属经济区划界。2024年7月，越南也向联合国大陆架界限委员会提交了南海外大陆架划界案。而中国对于南海仲裁案的态度始终如一，即中国不接受、不参与南海仲裁案，不接受、不承认该裁决，也不接受任何基于该裁决的主张和行动。法律，不但没有解决南海争端，反而成为某些国家扩张海洋管辖的工具，成为阻挠南海地区海上合作的绊脚石。

南海海上合作需求迫切

作为典型的半闭海，南海沿岸国家和人民的友好往来与合作从未间断。南海沿岸国家数千年来风雨同舟的历史，远比短短几十年的争端与偶见的冲突更为长久。南海水文气象环境复杂、自然灾害频繁、周边海域海盗和武装劫船活动猖獗、周边各国发展任务艰巨，只有齐心协力方能维护南海的和平、稳定及繁荣。

同时，无论是《联合国海洋法公约》，国际海事组织（IMO）的各项公约，还是《南海各方行为宣言》《东南亚友好条约》等共识文件，都明确了南海沿岸国开展海上合作不仅仅是责任也是义务。南海沿岸国在海洋生态与环保、渔业养护、海空救助、海洋经济这些领域，都需要更深度的协调与合作。

南海合作如何推进

首先，最应强调的是，南海争端国应认清现实，承认南海岛礁主权争议和管辖海域争议的存在。南海仲裁案所谓裁决出台后，某些声索国开始否定中国的南海主张，声称中国在南沙群岛海域没有专属经济区；也有些国家抛开中国进行海洋划界，认为两国的重叠海域争议已妥善解决。这些掩耳盗铃的做法，是对南海争端现实的回避，是对各国为解决争端曾经作出努力的否认，更会加剧南海形势紧张。要开展海上合作，最初始的起点就是承认争议。由此各声索国才能付诸行动开展务实合作，共建互信，力争早日抵达争端解决的终点线。

11月9日，印度尼西亚总统普拉博沃对中国进行国事访问期间签署了《关于推进全面战略伙伴关系和中印尼命运共同体建设的联合声明》。其中，中印尼两国在主张重叠海域开展共同开发合作达成重要共识，并一致同意设立政府间联合指导委员会探讨和推进有关合作。这就是南海沿岸国在承认海域争议的基础上，以良好意愿共同推进海上合作的最佳范例。

其次，需处理好危机管控和海上合作的关系。海上合作可以在一定程度上增进相互理解和经济互惠，但并不能从根本上阻止冲突的发生。相反，一旦发生海上冲突，合作往往会因为两国关系的下滑而迟滞甚至中断。因此，如何预防海上冲突，并且确保即便冲突发生也只能对合作产生有限的影响，依然是开展海上合作的前提。归根结底，沿海国尤其是声索国仍应恪守《宣言》自我克制的承诺，不对无人岛礁采取新的控制行为、不改变已控岛礁现状、不在已控岛礁建设新的军事设施，不采取影响南海地区稳定与和平的海上行动。同时，应确保双边海上磋商机制和热线保持畅通，确保海上摩擦不会进一步升级，并且守住海上合作不倒退的底线。

最后，从促进海上合作的外部环境来说，域外国家应停止炒作争议和煽动对抗，而域内国家也应对可能影响南海和平稳定的军事合作持谨慎态度。某些域外国家不断炒作南海问题，构建虚假叙事鼓吹“中国南海威胁论”，煽动争端国对抗制造摩擦，导致南海风波不断，干扰了沿岸国海上合作的良好氛围。域内国家也应清晰的认识到域外国家给南海合作带来的负面影响，应避免自身成为域外国家谋取南海地区海上秩序主导权的“棋子”。

南海沿岸国数千年来相互依存，受益于南海地区的和平与稳定。当前国际地区形势深刻变革，南海各国仍应守住本心，坚守开放包容的传统，长期探求南海问题争端解决之道，短期管控好冲突和危机，才能一同搬走绊脚石，真正让南海合作走深走实。

原文发表于：《南海战略态势感知》

作者简介：闫岩，“南海战略态势感知计划”副主任，中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长。研究领域涵盖海上安全、海洋政策与海洋法。