2月26日，菲律宾参议院通过所谓“海洋区域法案”（Philippine Maritime Zones Act，2492号法案，以下简称“法案”）。在此之前，2023年5月，该法案在菲律宾众议院获得通过。按照菲律宾国内立法程序，法案还需总统小马科斯签署方能生效。因为去年9月20日，小马科斯在召开“立法—行政发展咨询委员会”（LEDAC）时就已明确同意加快“海洋区域法案”的立法进程，且目前菲律宾朝野对该法案几乎没有任何反对意见，因此法案颁布实施只是时间问题。菲律宾“海洋区域法案”酝酿已久，其根本意图是“坐实”“南海仲裁案”所谓“裁决”，它反映出菲律宾一贯奉行的扩张主义海洋战略。

历时13年的产物

菲律宾“海洋区域法案”并非新事物，它前后酝酿已有13年，是一项跨政府、跨党派的法案。依时间排序，该法案的提出和审议大致可分三个阶段。

第一阶段：2011年至2016年上半年，为法案初步提出时期。2011年2月，菲律宾众议院49名众议员首次提出“海洋区域法案”，但当年11月提交参议院后不了了之。2014年、2016年，原法案部分发起者又分别再次向众议院提交该法案，但最终都以同样结局收场。

第二阶段：2019年至2021年的众议院时期。在沉寂了两年多之后，2019年7月1日，少数众议员再次拿“海洋区域法案”做文章，并在三年中三次提出该法案。2021年8月16日，众议院33名众议员提出的所谓“海洋区域法案”在前后经过三轮审议后，最终于当年12月6日通过，次日提交参议院审议。

第三阶段：2022年以来的参议院时期。2022年7月，小马科斯上台不久，部分众议员轮番上阵，前后七次提出各自版本的“海洋区域法案”。参议院对已在众议院获得通过的各个版本法案进行了归类处理，并从当年的7月开始审议。法案前后历时近20个月、进行了八次审议，最终于2024年2月通过。这也是自2011年启动该法案以来首次同时在参众两院获得通过。

值得注意的是，该法案推进进程与菲律宾政府更迭直接相关。2016年以前，参众两院虽积极推进立法进程，但彼时“南海仲裁案”所谓“裁决”尚未出台，因此奉行强硬南海政策的阿基诺三世政府也无法推动法案通过审议。2016年7月12日所谓“仲裁裁决”出炉之后，杜特尔特政府有意淡化处理中菲关系中的“南海因素”，因而对包括该法案在内的其他可能引起中菲冲突的国内立法及海上行动采取了“冷处理”。小马科斯政府上台后奉行强硬的南海政策，加上有所谓“仲裁裁决”的加持和众参两院的同步发力，在不到两年的时间里就推动该法案取得了前所未有的实质性突破。

处处皆显所谓“仲裁裁决”

菲律宾推出所谓“海洋区域法案”，重要考虑就是妄图以国内立法形式固化所谓“南海仲裁案”的非法裁决。但在2016年7月12日所谓“南海仲裁案仲裁庭”公布“裁决”之后，菲律宾众议院在当年8月和次年7月的两份提案中并未立马将“裁决”的相关内容纳入其中。直到2021年8月，民主党—人民力量的杜尔塞·安·霍弗、中间派民主党籍的鲁弗斯·罗德里格斯和自由党籍的崩阿布埃格三名众议员发起提案——众议院3286号法案，才首次援引所谓“仲裁裁决”，该法案声称“根据仲裁裁决，菲律宾在其他海域享有相应海洋权利”。

不过，众议院3286号法案并未明确所谓“其他海域”的具体指向，也未表明其基于所谓“其他海域”的详细权利主张。菲律宾参众两院的这种“模糊策略”一直持续到2023年9月。不仅如此，众议院在较长时期内就是否以模糊表述的方式援引“仲裁裁决”还存有争议。比如，2023年3月，民主党—人民力量的鲁道夫·法里纳斯在其提出的众议院7467号法案中认为“其他海洋权利依照国际法和菲律宾法律行使”，并没有提到“仲裁裁决”。

自2023年11月以来，菲律宾开始调整“模糊策略”，将基于“仲裁裁决”的主张具体化。参议院2492号法案把“仲裁裁决”和1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）、1987年宪法及其他国内法律并列，作为菲律宾海域主张的根本依据。这份法案第三部分还提出除依据2009年《领海基线法》采取群岛基线外，对菲律宾根据《公约》（实则为歪曲解读《公约》——编者注）拥有主权或管辖权的所有其他领土视情况采取直线或正常基线。其中，法案所特别提及的《公约》第5、6、7、13和121条集中指向了单个岛屿领海基线的划法，实质上就是为其划定南海主张岛礁的领海基线埋下伏笔，与所谓“仲裁裁决”保持一致。

2024年2月参议院三读审议通过的法案进一步具体吸收了所谓“仲裁裁决”的有关内容。第一，明确管辖海域范围，除基于菲律宾群岛主张的内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区及大陆架外，还包括了菲律宾自称拥有主权或管辖权的所有其他领土所产生的延伸海域。第二，法案依据所谓“仲裁裁决”，妄称“西菲律宾海”（菲律宾对其所主张的南海海域的称呼）“卡拉延群岛”（菲律宾对其非法侵占的中国固有领土南沙群岛部分岛礁的单方面称呼）所覆盖的高潮高地拥有12海里领海。第三，声称所有位于菲律宾群岛基线200海里海域内的低潮高地都是其专属经济区的一部分，且专属经济区内的所有人工岛都属于菲律宾政府。第四，针对国家间海上划界，法案声称，若在合理时间内没有达成协议，菲律宾可以诉诸《公约》第15部分争端解决机制规定的程序。此举明显是为“南海仲裁案”辩护。

再度显现菲扩张主义的海洋战略

菲律宾是个群岛国家，历史上曾先后受西班牙和美国的殖民统治，其国家领土范围也是由1898年美西战争之后美国和西班牙签署的《巴黎条约》及其补充条约，以及1930年的《美英条约》所确定。20世纪50年代以来，菲律宾借国际海洋制度的建立和调整，不断通过国内立法，扩大管辖海域的范围。

自20世纪50年代到1984年批准《公约》期间，菲律宾通过照会联合国秘书长和国内立法相结合，宣称将群岛水域视为内水。比如，1984年5月，在批准《公约》时，菲方重申“群岛水域的概念与《菲律宾宪法》中内水的概念相同”。

2009年3月，菲律宾批准所谓《共和国9522号法案》，调整了1961年6月通过的《领海基线划定法》。据菲律宾最高法院的统计数据，对比新旧法案，菲律宾虽然缩小了领海和内水的水域面积，但菲律宾主张的专属经济区海域面积却从“0”扩大到超过98万平方公里，而内水、领海、毗连区、专属经济区等主张水域的总面积扩大了37.6万平方公里。

“海洋区域法案”事实上是对《共和国9522号法案》的进一步确认，二者前后衔接，目的就是扩大菲律宾管辖海域的范围，尤其是菲律宾在南海主张海域的地理范围。

“海洋区域法案”还将位于菲律宾专属经济区内的低潮高地和人工岛通通纳入其管辖范围。按照菲律宾的逻辑和国内法，中国在美济礁等南沙群岛部分岛礁的设施，因这些海洋地物已经被菲律宾“南海仲裁案仲裁庭”认定为“低潮高地”且位于所谓“菲律宾专属经济区内”，都将归菲律宾政府所有。菲律宾此举就是觊觎中国南海的部分岛礁。

此外，根据“海洋区域法案”，菲律宾未来还将划定在南海的大陆架及其外部界限，并在歪曲解读《公约》的基础上主张其认为《公约》赋予的底土资源开发利用等权利。今年1月，小马科斯访问越南时，已透出信息称将和越南联合提交南海大陆架划界方案，这意味着菲律宾的海洋扩张之路远未停止。

中方对此法案坚决反对

海洋作为全人类的共同生存和发展空间，其核心价值应是“共生共利”，核心属性应是“公共区域”。《公约》的宗旨是为全人类公平、和平利用海洋建立制度、规则和规范。菲律宾以对《公约》的歪曲解读，通过国内立法及政治外交操作，奉行“扩张主义”的海洋政策，与《联合国宪章》精神及《公约》宗旨相悖，除加剧南海局势的紧张外，对沿岸和地区各国而言，可谓“有害无利”。

3月5日，外交部发言人毛宁表示，中方注意到有关动向。菲律宾参议院通过所谓的“海洋区域法案”，妄图以国内立法形式固化“南海仲裁案”非法裁决，把中国黄岩岛和南沙群岛大部分岛礁及相关海域非法纳入其海洋区域，严重侵犯中方在南海的领土主权和海洋权益。中方对此坚决反对，已向菲方提出严正交涉。

3月7日，中共中央政治局委员、外交部长王毅在两会记者会上应询阐明中方在南海问题上的立场。王毅称，关于海上争端，中方一直保持高度克制，主张本着睦邻友好精神，尊重历史和法理事实，寻求各自均可接受的解决方案。但我们不允许善意被滥用，不接受海洋法被歪曲。对蓄意侵权，我们将依法正当维权；对无理挑衅，我们将及时据理反制。

本文刊登在《世界知识》2024年第7期

作者为南京大学中国南海研究协同创新中心研究员、中国南海研究院世界海军研究中心主任 陈相秒