本文提要

作为奥巴马政府时期的班底成员，拜登的东盟政策不乏奥巴马施政“烙印”。正是基于这个原因，对特朗普失望至极的东盟，对民主党出身的拜登东盟政策充满了期许。拜登政府强调，要将东南亚从对中国的偏向中“夺回来”，并着手重拾传统外交路线，强化同盟友及区域组织的政治联系，恢复和巩固美国的战略信誉体系。

日前，美国再次官宣，拜登总统将于5月12日至13日在华盛顿举行美国-东盟特别峰会。实际上，这场峰会一开始就并未如美国所愿的那般顺利。此前，美国曾单方面宣布峰会在3月28至29日召开，此举引起了东盟国家的不满而最终难产。从诸多媒体和观察人士看来，拜登政府置外交礼仪于不顾，擅自改变日期是峰会“泡汤”的罪魁祸首。而今白宫再次官宣峰会时间，酝酿已久的峰会是否再无变数了？美国-东盟关系会因此而迅速升温？

东南亚地区历来是美国地缘战略中的重要一环，无论是过去的“亚太再平衡战略”，抑或是当今的“印太战略”，这是东盟独特的、不容忽视的地缘战略地位而决定的。当然，回顾历史不难发现，东盟成立之初，美国因不信任其行为能力和地区作用一直持消极态度，反而更加注重的是发展与东盟内部成员国的双边关系。但随着2007年《东盟宪章》的出台，美国洞悉到建立“东盟共同体”的前景后，积极反思并修正了其东盟政策，便很快向东盟秘书处派驻大使，成为第一个在雅加达建立驻东盟专任使团的非东盟国家，转而开始重视美国-东盟这对“新双边”关系的发展，并在不同政府时期呈现出一定的波动性。

奥巴马政府的东盟政策算得上“可圈可点”。凭借“巧实力”的外交理念高调宣布“重返亚洲”，迅速扭转了美国在该地区出现的硬实力和软实力“双失衡”，以重新塑造美国领导者形象，提升地区影响力。加入《东南亚友好合作条约》、提倡“湄公河流域开发计划”、建立美国-东盟峰会机制等等措施，灵活、务实、低调的风格，耐心地倾听东盟各方不同声音，华丽柔和的态度最终也得到了东盟组织和东盟成员国的积极回应。美国与东盟的“借力平衡”愿望一拍即合，双边关系热络。

特朗普的东盟政策显然带有孤立主义色彩，经济上主张保护主义、单边主义，政治和安全上侧重提高对同盟关系的利用效率，弱化美国在国际与地区事务上的义务，对东盟主导的多边区域机制热情也不高，而这些政策主张与美国-东盟关系却都有着很大相关性。其实，美国各界并非没有认识到东盟的战略重要性，只是选择了一再安抚和口头表达重视，是典型的“口惠而实不至”做法。而特朗普连续多次缺席东亚峰会不仅给东盟国家留下美国“轻视亚洲”的不良印象，同时也严重损害了美国的政治声誉。

作为奥巴马政府时期的班底成员，拜登的东盟政策不乏奥巴马施政“烙印”。正是基于这个原因，对特朗普失望至极的东盟，对民主党出身的拜登东盟政策充满了期许。拜登政府强调，要将东南亚从对中国的偏向中“夺回来”，并着手重拾传统外交路线，强化同盟友及区域组织的政治联系，恢复和巩固美国的战略信誉体系。这就是从2021年下半年起，华盛顿密集派出国务卿、常务副国务卿、国防部长、商务部长乃至副总统轮番到东盟国家访问弥补和安抚，以视频会议、会见大使等形式的高层互动也可谓相当频繁。耐人寻味的是，作为民主“教师爷”的美国甚至在意识形态话题上也放低了姿态。很难想象国防部长奥斯汀2021年7月在新加坡演讲时谦逊地称美国民主是有缺陷的，美国愿意与东盟国家一起改进。

尽管拜登政府以密集的高官访问等形式释放了强烈重视东盟的外交信号，力图加强发展同东盟的关系，但事实上美国与东盟都依旧存在一些不可回避的，影响双边关系朝向深层次发展的掣肘因素。

第一，东盟“大国平衡”的前提条件不复存在。

“大国平衡”战略对东盟来说，的确是一种务实战略，其要义是力求聚集所有大国势力，使之相互制衡，平等对话，友好协商，从而实现相互信任理解，和平解决分歧和争端，共同参与构建和维护亚太安全新秩序，东盟则从中斡旋，扮演平衡者的角色，发挥中心作用。长期以来，大国为了争取东盟的支持竞相供给地区公共产品，东盟成功坐享大国所提供的战略红利，同时也提供了东盟国家施展外交手段的机会和更大的外交空间。

然而，在当前中美全方位战略博弈背景下，东盟“大国平衡”战略的被动性和脆弱性暴露无遗。大国之间保持着相对稳定，不追求对东盟的绝对影响力，欢迎东盟与其他大国开展政治经济合作等得以确保东盟玩得游刃有余的“大国平衡”战略前提条件已不复存在。

东盟成为中美拉拢的“香饽饽”。东盟对这种变化很敏感。作为由中小国家组成的地区组织，东盟向来容易受外部因素，尤其是大国的影响，这不单纯是综合实力对比悬殊的结果，也是东盟国家对大国竞争有着深刻的历史记忆。中国和美国往往从战略格局角度看待东盟，但东盟在对待中美更多的是希望尽量避免卷入战略竞争旋涡，只是争取从中获得些许实际利益，也就是所谓的大国战略竞争，小国利益博弈。

第二，美国的“小多边”正在撕裂东盟。

纵观美国在亚太地区的战略布局，仍然是以双边为主，多边为辅，并呈现出两个典型的倾向性特点，其一是倾向于同新加坡、泰国、菲律宾、印尼等传统特定国家发展紧密的双边关系；其二是倾向重点同中国在领主主权和海洋权益上存在纠纷的国家关系，以提升在美国在南海问题上的影响力和军事存在。因此，拜登政府扛起的旗号名义上是回归多边主义、促进美国同东盟国家的合作，然而实际上仍是以“印太战略”为基础，制造分裂对立，挑动阵营对抗，破坏地区和平稳定及一体化进程，遏制中国崛起。

此外，拜登政府还致力于在亚太地区构建小多边主义联盟，以升级“美日印澳”四边机制，组建美英澳（AUKUS）三边防务机制等蓄意拼凑封闭排外的“小圈子”“小集团”，削弱了东盟的“中心”地位，面对美国的新战略，东盟国家之间的歧见正在发酵蔓延，东盟被撕裂初见端倪。

第三，美国“印太经济框架”难以迎合东盟需求。

拜登政府显然意识到，美国要全方位加深与东盟的合作，仅仅围绕外交和安全领域是不够的。此次峰会，经济关系无疑是一项重要话题。值得一提的是，同奥巴马政府当初抛出的TPP如出一辙，拜登在第16届东亚峰会上提出了野心勃勃的“印太经济框架”构想。覆盖范围之广，涉及内容之多是观察人士一致的评价。对于东盟而言，美国加大在亚太地区的经济投入本是美事一桩。但从美国政府要员多轮表态来判断，“印太经济框架”的出台，旨在对冲《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署生效所带来的亚太区域经济合作机制结构性转变，提升其在东南亚地区经济地位，“扳回”美国在亚太地区经济领导权的重要政策工具，其封闭性和排他性不言而喻。当前，这一构想依旧模糊不清，前景不乐观，东盟国家态度谨慎。

毫无疑问，“项庄舞剑意在沛公”，这场“鸿门宴”峰会本质是在当前复杂国际局势下，美国极力拉拢东盟在中美关系、“印太战略”，乃至俄乌冲突等问题上公开站队，但美国自身也应该对实现这一目标难度有合理预期。

美国是东盟地区能为其提供安全感的大国，但东盟不并希望美国成为地区主宰力量或为抗衡中国而带来“新隐患”，更不愿意一味按照“指挥棒”行事。中美战略竞争加剧已经引发了东盟内部对其凝聚力和应对地缘政治变化能力的普遍担忧。据2021年ISEAS的民调显示，71.5%的受访者对东盟应对中美竞争的能力信心不足，认为东盟行动迟缓，效率低下。

东盟不能再停留在已经逝去的世界里。无论从经济，还是安全考虑，东盟都不得不在中美战略竞争的时代背景下用一种新的眼光审视自己未来在亚太地区的位置。近年来，东盟一直也在寻求新的伙伴关系和深化第三方务实合作，以此来减少对中美过度依赖，拓展自身战略空间。法国、意大利成为东盟发展伙伴，英国成为东盟对话伙伴国，东盟与欧盟升级为战略伙伴关系，都是在这样的背景下东盟的应对之举。

今天的东盟应该明白，唯有选择真正做促进地区发展繁荣的“棋手”，而不是充当地缘争夺的“棋子”，努力创造更多的“东盟奇迹”才是一条康庄大道。

原文发表于：《中国日报网》

作者系中国南海研究院助理研究员 罗亮