2022年1月，美国国务院发布题为《中国在南海海洋主张》的海洋界限报告。自1970年1月前发布首份海洋界限报告以来，52年内美国累计发布150份所谓“海洋界限报告”，对超过90个国家和地区的直线基线、大陆架等海洋主张从国际法的角度提出反对性审议意见。

根据美国国务院的公开声明，“海洋界限报告”由美国务院下属的“海洋及国际环境暨科学事务局”发布，代表了美国政府对所讨论具体问题的看法，是美国借国际法的名义干预其他国家和地区海洋事务的重要外交工具。

在诸多海洋界限报告之中，至少五份直接涉及中国，有四份围绕南海主题展开。1972年7月，美国发布的《海洋界限：中国的直线基线》报告，声称中国宣布的台湾和澎湖列岛、西沙群岛、东沙群岛和南沙群岛等无法单独宣布领海基线。1996年5月中国宣布海南岛及西沙群岛领海基线，仅仅两个月后，也就是1996年7月美方就再次发布《海洋界限：中国的直线基线》报告，对中国在西沙群岛宣布28个基点并划定领海基线一事提出质疑，认为根据《联合国海洋法公约》中国作为大陆国家无法划定群岛直线基线。2014年12月5日，美国首次就中国的南海断续线与历史性权利主张发布海洋界限报告。

美方此次发布的涉南海问题报告，不过是重翻旧账、新瓶装旧酒；但拜登政府此举背后所隐藏的动机及其对中国带来的影响耐人寻味。如何以开拓性的思路应对美国在南海问题上发起的法律挑战，对新时期中国南海战略而言，恐怕是不得不重新考虑的问题。

炒冷饭，美国不亦乐乎！

美国此次发布的海洋界限报告在内容上并无新奇之处，不过是从三个方面“冷饭热炒”。

第一，重申对于2016年7月12日出炉的仲裁裁决的立场。美方在报告中以曾母暗沙、万安滩、美济礁、仁爱礁等不满足国际法对于“岛屿”的定位、完全超出合法领海之范围为由，认为中国对这些海洋地区的主权主张不符合国际法，也不为美国及其他国家所承认。美方的这一表态核心要义，与2020年7月13日时任美国国务卿蓬佩奥的南海政策声明，并无本质区别。

第二，美方绝非首次对中国在南海的整体性主张提出质疑。1996年7月，美国发布的《海洋界限：中国的直线基线》报告就已对中国在西沙群岛宣布28个基点并划定领海基线提出质疑，认为根据《联合国海洋法公约》（下称《公约》）中国作为大陆国家无法划定群岛直线基线。2020年6月，美国在向联合国提交的外交照会中也表示：“反对中国将南海的岛屿群作为一个集体而产生的任何海洋区域的主张。”

第三，美国对中国历史性权利的质疑已持续数年，并且先后多次发布政府声明及报告。除了美方所提及的2014年12月发布的《海洋界限：中国在南海的海洋主张》报告之外，美方在2020年提交给联合国的外交照会中，也用了大量篇幅援引仲裁裁决否定中国在南海断续线内资源开发之历史性权利的国际法基础。

因此，美国在最新的海洋界限报告中所谈及的内容及其立场，早在此前的政府声明和外交文件中已重复阐述；只不过不同的是，这次是美方首次以海洋界限报告的形式，较为全面系统的就中国南海各项主张的国际法基础表达了政府的立场。

险恶用心，不言自明

如果仅仅从内容看，美国似乎并无多大必要大费周折重复“老掉牙”的说辞。除涉及东沙大环礁法律地位等少数内容之外，其余内容均是老生常谈。因此，有理由推断，美方此时发布报告是以政治外交考量为主。其用意大致有三：

第一，以国际法之名，为美军警在南海的进一步行动和部署建立一套成体系的说辞。

美国海军及海警在南海越来越频繁的航行自由行动、穿越活动、军事演习等等，都迫切需要国际法及舆论的呼应。尤其是美国挑战“过渡海洋声索”的航行自由计划原本就建立所谓的国际法规则基础之上。美国对在南海常态部署海岸警卫队也早已迫不及待，只是一直苦于缺乏足够的借口。

因此，利用国际海洋法工具将中国在南海可主张海域限缩至最小，这不仅可向周边盟友和伙伴南海主张摆出支持的姿态，更重要的是能为美国海军及海岸警卫队保持在南海的常态化活动空间创造条件。早已蠢蠢欲动的美国海岸警卫队也能趁机借助与周边国家的双边协定达到在南海常态部署的目的。

第二，把利用仲裁裁决及国际法对中国的施压推升到极限。

美国作为菲律宾南海仲裁案的幕后操纵者，自2013年以来一直在利用国际法锻造推翻中国关于南海领土主权和海域管辖权主张系统性阐释的一把利剑。2016年至今，美国在双边及多边场合几乎是“谈中国必涉南海、谈南海必扯裁决”。美国不仅仅想要全盘否定中国南海主张的法律基础，还试图把国际法和裁决作为配合外交和舆论实施“极限施压”的工具。

美国有意通过这份较为系统和全面的海洋界限报告来引导国际社会重新审视并界定中国南海主张的国际法基础，同时在南海区域内外掀起质疑中国南海主张合法性的议论浪潮，从而让中国承受“百口莫辩”的压力。

第三，高举国际法的大旗号召“志同道合”的国家在南海建立“反华阵营”。

仲裁裁决出炉五年来，国际学术界渐渐开始反思并质疑菲律宾南海仲裁案仲裁庭的公平性、公正性及裁决的合理性。美国担心裁决这把利剑慢慢被磨平，于是希望通过这份海洋界限报告，召唤那些对于利用裁决谋取自身利益有着共同诉求的“志同道合”的国家，建立反对中国的“联合阵营”。

防止美国的“软实力联盟”策略

拜登政府上台以来，美国在小多边主义的战略框架之下，与东南亚及区域外国家在安全领域的联盟和伙伴网络建设进展顺利。从美日印澳“四国安全机制”到美英澳“奥库斯”联盟，以及美菲、美越、美印尼，美国在南海及其周边地区已经建立覆盖双边、三边及多边等多个层次的网络化安全合作架构。

除了建立基于军事硬实力的小多边网络化架构，美国还试图构建以话语权、规则制定为主要内容的“软实力联盟”，这也是美国海洋界限报告可能带来的最主要影响之一。

第一，规则制定联盟。众所周知，2010年以来美国对于中国-东盟“南海行为准则”磋商的态度渐渐发生了转折性的变化。

在2019年前后，美国渐渐从支持和敦促中国与东盟国家开展“准则”磋商，转向以中国试图掌控规则主导权及损害区域外国家利益诉求为由干扰“准则”磋商。除了鼓动内争端国家间接作用外，美国还不遗余力的利用国际法和仲裁裁决对“准则”案文涉及的内容及其磋商进程施加影响。

同样，正如很多学者所观察到的，某些声索国对于“准则”磋商的政治意愿也随着预期目标和利益诉求的变化而降低。从越南扬言将中越南海争端诉诸国际司法或仲裁、马来西亚提起南海北部的大陆架划界案，到菲律宾、印尼、文莱等国对裁决的积极性立场，种种迹象表明，“国际法优先、至上主义”“仲裁裁决的合理性共同认知”在南海周边国家已经扩散蔓延。

美国在海洋界限报告中所提出的，在南海“什么能主张”“什么不能主张”“什么主张合法”“什么主张不合法”，实质上是对包括《公约》在内的国际法规则在南海地区实践的一种再阐释甚至创新。美国的一家之言渐渐为周边国家所接受的趋势，预示着美国正与南海周边国家形成以追求共同政策立场为目标的规则制定联盟。

第二，话语权联盟。

中国与菲、越、马、印尼、文等国之间在南海的争端不尽相同，因此周边国家对于中国南海主张“哪些可以接受”“哪些不能接受”“为什么不能接受”等等问题的认知与态度也存在一定的差异。同样，域外国家之于中国南海主张及政策的立场和考量也有许多不同之处。

仲裁裁决为区域内外国家统一对中国在南沙群岛和中沙群岛黄岩岛主张的认识创造了条件。美国的这份海洋界限报告则进一步为域内外国家针对中国对南海东、西、南、中沙四个群岛的主张“哪些合法”“哪些不合法”统一认识、协调政策立场、建立说共同的话、表达共同的立场提供了基础。

第三，议程设置联盟。

在推动菲律宾提起南海仲裁案之后，美国曾一度把南海问题引向法理纷争、一线较量和舆论斗争占据主要内容的局面。美国通过前沿军事部署和联盟与伙伴外交，使得南海形势日益转向动荡不安的一端。但中国通过《南海各方行为宣言》及“准则”磋商把南海问题锁定在合作的主题上，以及利用争端国间的双边多次把海上纠纷引向友好协商，对此美国一直希望主导并调整南海区域议程设置。

美方发布的海洋界限报告将引起区域内外部分国家的呼应，并开始把南海问题的焦点转向法理斗争，中国与声索国及印尼之间的互动议程也会由对话、合作转变为争吵甚至冲突。

中国“不变”的立场和“该变”的应对之策

中国之于仲裁裁决的“不接受、不参与、不承认”的立场并未改变，对南海主张充足的国际法依据也不会因为美方的片面之词而动摇。然而，中国今天应该认识到，南海问题的法理斗争主要矛盾已经从2013年以来与菲律宾、越南及马来西亚等周边国家，扩大到中美对国际法规则的运用和地区规则的建构。

中美之间虽然不存在直接海洋主张冲突，但海洋法是以规则基础的国际海洋秩序的核心部分，两国围绕涉南海问题法理斗争本质上是守成大国巩固“规则性、制度性海洋权力”和新兴国家更加融入地区及国际海洋规则秩序变革的较量。

基于此，中国就不能再单纯的从国际法的技术性角度应对当前在南海面临的法律挑战，外交、政治、军事、经济等综合性视角是应对美方挑战的必要之举。

其一，从长远看，推动涉海国际法理论的创新虽然前路漫漫，但确有必要且迫在眉睫。尤其对于南海历史性权利、南海诸岛整体性等在现有国际法规则中存在模糊或存在争议性的问题，中方应当抢占理论创新的时机。

其二，美、菲等国早已不满于“光说不练”的现状，一直寻求利用海上一线行动“坐实”裁决。中方对于航行自由行动、海上执法和单边油气开发等应采取足够、有效的军事、执法、外交和舆论应对措施。

其三，处理好仲裁裁决对“准则”磋商的影响是未来中国与东盟国家共同面临的课题。

原文发表于：观察者网

中国南海研究院海洋科学研究所副所长、副研究员 陈相秒