吴士存（中国南海研究院院长）

近日，《中华人民共和国海南自由贸易港法》（下称“海南自由贸易港法”）正式颁布实施。6月21日，全国人大常委会委员王超英在国新办发布会上指出，制定海南自由贸易港法，是从国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供法律基础的实际需要。

在授权立法和管理权限方面，海南自由贸易港法规定，国务院及其有关部门根据需要及时依法授权或者委托海南人民政府及其有关部门行使相关管理职权，授权海南省人民代表大会及其常务委员会根据本法结合实际需要制定海南自由贸易港法规。正如王超英所言，“这是一个全新的制度设计，在以前的立法当中是从来没有过的。”

在贸易自由化、便利化方面，海南自由贸易港法确立一线放开、二线管住的货物贸易监管模式，对负面清单之外的跨境服务贸易，按照内外一致的原则管理；在投资自由化、便利化方面，全面推行极简审批投资制度，完善投资促进和投资保护制度，强化产权保护，适用专门的外商投资准入负面清单和放宽市场准入特别清单，推行市场准入承诺即入制。

此外，海南自由贸易港法还在税收、生态环境保护、产业发展、人才支撑和综合措施等方面，规定了与海南自由贸易港建设相适应的制度政策体系。

集中“打包”授权

综合研究上述立法内容，在我看来，海南自由贸易港法至少有以下几个方面的亮点。

一是确保海南未来与自由贸易港建设相关的重大改革于法有据。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议强调，凡属重大改革都要于法有据。制定并实施海南自由贸易港法，是贯彻党中央关于海南建设中国特色自由贸易港的战略决策的立法创举，为海南自贸港建设提供顶层制度设计，有利于稳定各方面特别是国内外投资者的预期和信心，保障海南各项改革措施于法有据。

二是确保海南自贸港法治化、国际化、便利化的营商环境建设行稳致远。2019年2月，中央全面依法治国委员会第二次会议明确指出，法治是最好的营商环境。党的十八大以来，我国全面推进依法治国，以更有力的法治举措推动营商环境不断优化，中国经济正释放新的制度红利。海南自由贸易港法的出台和实施，意味着海南的营商环境建设有了根本性的法治保障，有利于增强海南自贸港营商环境的稳定性和透明度，能够确保自由贸易港营商环境的持续优化。

三是预示着海南自由贸易港建设将进入快车道。自2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》公布以来，有关立法部门在前期充分调研的基础上，利用半年时间起草海南自由贸易港法草案，利用半年时间对草案进行审议，在短短一年的时间里制定并颁布了海南自由贸易港法。海南自由贸易港法的立法节奏之快、立法资源之集中和立法审议之高效，在我国立法史上是不多见的。

从世界上其他成熟的国际自贸港建设实践来看，“新加坡自由贸易区法案”“马耳他自由港法”从立法动议到法律生效都是耗时四年左右的时间。相比之下，海南自由贸易港法的立法效率非常高。究其原因，在于海南在全面深化改革、落实新发展理念进程中打造制度性开放高地这一特殊而艰巨任务的紧迫性，以及由此产生的全国范围内独一无二和时不我待的立法需求。

四是从法律制度设计上赋予海南在改革开放领域进行立法探索和实践的自主权。海南自贸港法授权海南省人民代表大会及其常务委员会结合实际需要，在贸易、投资及相关管理活动方面可以制定海南自由贸易港法规。这在一定程度上可被看作经济特区立法权的升级版，是在法律层面对一揽子立法权的集中“打包”授权。另一方面，能否用好这种系统性的授权安排，对海南的执行力、立法水平、立法质量是一个很大的挑战和考验。因此，从某种意义上讲，能否依据海南自由贸易港法，结合中国特色自由贸易港建设的实际需要，制定贸易投资自由便利及相关管理活动的法律法规并付诸实施，在一定程度上决定着海南自由贸易港建设的成效。

为制度集成创新提供法律保障

中央多次会议强调，要高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，坚持改革和法治相统一相协调，凡属重大改革都要于法有据。而纵览世界范围内取得成功的自贸港，其共同点都是拥有国家层面的、高位阶的纲领性法律，以此为基石构筑起整个自贸港的法律架构和体系，保障其自贸港或自贸区建设在法治化的轨道上运行。全国人大在《海南自由贸易港建设总体方案》公布一周年之际出台海南自由贸易港法，旨在向国际社会表明我国建设海南自由贸易港的决心和意志。

对于海南而言，海南自由贸易港法奠定了海南自贸港法律体系的基础，为自贸港建设各项事业的开展，尤其是开展制度集成创新提供了法律依据与保障。海南自由贸易港法为自贸港未来的各项制度改革、试点措施划定了法律框架，有利于加强制度设计的系统性与协调性，避免各级各类法律规范在适用中可能出现的冲突，使各项制度措施相互配合、相得益彰，为海南自贸港的制度集成创新提供法律保障。

对于我国周边地区、乃至全世界而言，制定并颁布海南自由贸易港法充分彰显了我国不断扩大对外开放、积极推动世界经济复苏和构建人类命运共同体建设的坚定信心与决心。在当今世界面对新冠肺炎疫情冲击、经济复苏前景尚不明晰，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇逆风和回头浪的大背景下，中国作为世界上增长速度最快的主要经济体、最大的对外贸易国、第二大的消费市场，以国家立法形式保障海南自由贸易港建设，对标世界最高开放形态，深入推进国际贸易和投资自由化便利化，是对保护主义、单边主义的最好回击，将对世界经济复苏，坚定推动经济全球化发挥重要作用、作出中国贡献。构建以海南自由贸易港法为基础的自由贸易港法治体系，把自由贸易港建设的各项扩大开放政策转化为法律制度并保持长期稳定，将最大限度提振境外投资者的信心、稳定其预期，使他们对来海南投资创业更加放心、安心。

需统筹考虑立法配套

下一步，在海南自由贸易港法律法规体系的立法设计上，既要契合自贸港建设目标定位和实际需求，前瞻性地研判自由贸易港发展趋势，也要统筹考虑立法配套问题，做好法律法规体系的科学规划，近期应把法规制定的重点放在营商环境建设和市场主体进入和退出机制的法治化和便利化上。

要拉长以“论证-起草-颁布-实施-评估”为主要环节的立法链条。在自由贸易港法律法规制定前先立项论证，将立项论证作为法规起草的前提和基础，将专家学者作为立项评估的重要支持力量，对自由贸易港立法项目的必要性、可行性、出台时机，以及立法主要思路、立法预期效果等内容进行全方位的评估和论证；法规制定实施后再进行评估，评估的形式既有常委会工作机构的自行评估，也有委托其他专业机构进行的评估。

要制定构建海南自由贸易港法律法规体系的时间表和路线图。这一点上可以考虑分为封关前和封关后两个阶段予以处理。从目前情况来看，海南自由贸易港建设需要更多的在税收和金融方面的规范创新。以营商环境建设的立法需求为导向，未来海南自由贸易港法律法规的立法方向可以优先考虑与贸易、投资有关的涉金融和市场主体进入及退出机制等方面的立法。

目前，现行的企业破产、市场主体退出机制等方面的法律规范尚不足以完全满足海南自由贸易港建设需要。建议在不违背国家法律、行政法规的立法精神和原则的前提下，根据授权和海南实际建设需要，结合国际通行规则，对涉公司法、企业破产法等重要民商法律制定实施细则，做到市场主体的进入与退出机制率先与国际接轨。

构建海南自由贸易港法律法规体系既无国内现成的经验可以借鉴，将国际上其他自贸港的有效做法直接拿来也可能会遇到“水土不服”的问题。因此，海南未来的自贸港法规制定主要靠自己“摸着石头过河”。从这个意义上讲，加强海南自贸港立法智力支撑是当务之急。建议在全国人大的支持下，依托研究机构和人才团队组建海南自由贸易港法律法规的专门立法研究机构，在立法论证、法律法规起草、草案审议和实施效果评估等方面提供全流程的咨询服务和智力支撑。

原文发表于《21世纪经济报道》

作者：中国南海研究院院长 吴士存