一、“航行自由计划”与“航行自由行动”概述

航行自由计划（FON）是美国从1983年起实施的国家政策，其延续自美国建国以来秉持的海洋自由外交政策，以及与之密切联系的商业自由理念。美国政府将航行自由计划明确为：美国将以符合《联合国海洋法公约》所反映的利益平衡的方式，在全球范围内行使和维护其航行和飞越权利和自由，美国反对其他国家限制国际社会在航行和飞越以及其他相关利用公海的权利和自由的行为。美国航行自由计划的实施包括外交交涉、海空实践行动，双边和多边磋商三种方式。其中第二种为本文重点关注的“航行自由行动”（FONOP），FONOP是美国海军和空军通过兵力行动挑战他国“过度的海洋主张”，强化“国际公认的权利和自由”的行动。每项行动的细节是由美国单方面定义的“过度海洋主张”决定。

FONOP在执行层面上比较低调，美国国防部目前公布航行自由行动年度报告，明确其反对的“过度海洋主张”和所挑战的国家，对于行动的详细叙述（比如执行日期或者次数）没有明确。根据美国国防部自1991年至2018年间发布的FONOP年度报告，28年间美国的FONOP挑战了61个国家和地区的654条“过度海洋主张”。本文将这些报告的内容转化为数据，提供一个在行动层面认识和研究美国FONOP的视角，旨在更直观地反映美国FONOP的构成与趋势。

二、FONOP的核心——挑战“过度海洋主张”

“过度海洋主张”是美国制定航行自由计划和实施FONOP的核心。在阐述“过度海洋主张”方面，卡特、里根、老布什及之后的政府都有相关文件来丰富和发展航行自由计划。里根政府在1982年出台的“国家安全决策指针72号”文件、1987年的“国家安全决策指针265号”文件，以及老布什政府在1990年出台的“国家安全指针49号”文件，都详细地罗列了“过度海洋主张”的六类情况。克林顿政府和小布什政府也有相应的文件，但尚未对公众开放。本文在沿用老布什政府“国家安全指针49号”文件的基础上，结合现实中新出现的情况，总结了以下六种“过度海洋主张”：

（1）美国不承认的历史性海湾/水域主张；

（2）与《联合国海洋法公约》规定的习惯国际法不一致的领海基线主张；

（3）对领海内外国军舰的“无害通过”要求事先通知或许可，或在推进方式、运载物质等方面设置歧视性规定的主张；

（4）过度的领海主张；

（5）对12海里外拥有管辖权的主张，如安全区、防空识别区、限制过境通行等；

（6）与《联合国海洋法公约》规定不符的群岛主张。

这六条基本概括了目前所有FONOP挑战的“过度海洋主张”。

1.美国不承认的历史性海湾/水域主张。美国国务院前法律顾问阿什利·罗奇（Ashley Roach）认为，虽然《联合国海洋法公约》没有规定“历史性水域”的标准，但习惯国际法至少规定了三项要求：（1）沿海国对该地区行使主权，将其作为所主张权利的内水；（2）持续且长期地行使该权利；（3）外国默许沿海国行使该权利。另外还有一个因素在国际社会也有普遍共识，即由于经济、地理或安全原因，所主张的历史性水域必须对沿海国具有重大意义。美国目前确定了11个不被承认的历史性海湾/水域主张，并对其中6个海湾实施了FONOP挑战其主张。

2.与《联合国海洋法公约》所反映的习惯国际法不一致的直线领海基线。这些直线基线被分为两种：与海岸线（正常基线）非常接近的直线基线；和与海岸线走向差距较大的直线基线——这类基线会将大片公海或领海变为内水。美国认为不应该划设直线基线的情况包括：海岸线并非蜿蜒曲折、海岸线周边没有岛屿、存在非独立的群岛、直线基线偏离海岸的大致方向、海域与陆地没有密切联系、不恰当地将低潮高地作为基点、基线的终点位于海上边界、基线的终点位于另一个国家的领土、基点位于海上、基线的终点不在本国陆地、基线包围的海湾过大、不恰当的河口封闭线、未经公布的基线。目前世界上至少有100个国家划定了直线基线，美国认为很大一部分并不符合习惯国际法，并通过FONOP挑战了其中28个国家和地区的主张。

3.对外国军舰在领海的“无害通过”要求事先通知或许可，或在推进方式、运载物质等方面设置歧视性规定的主张。老布什政府“国家安全指针49号”文件认为下述行为属于“过度主张”：（1）在用于国际航行的海峡内，不允许符合《联合国海洋法公约》所反映的习惯国际法的过境通行，包括潜艇的潜航通行，军用飞机飞越以及军舰/海军辅助船的水面通行，无需通知或批准，包括以符合军用舰艇和飞机安全的方式通行；（2）要求军舰/海军辅助船行使无害通过必须预先通知或批准，或对此类船舶适用歧视性的要求；（3）对核动力军舰或携带核武器或特定货物的军舰/海军辅助船行使无害通过规定了不符合国际法的特殊要求。目前世界上有67个国家仍然采取了美方认定的“领海内歧视性规定”，美国对其中的34个国家和地区的主张进行了FONOP挑战。

4.美国认为“过度领海主张”包括主张的领海宽度超过12海里，和在人工岛屿周围划定领海等。在1982年后许多持领海宽度超过12海里的国家和地区都逐渐修改了这一主张。“在人工岛屿周围划定领海”是美国在2017年针对中国新列出的“过度海洋主张”。这里反映出美国与中国在南海岛礁问题上有极大的认知差别，美方经常援引《联合国海洋法公约》强调人工岛周围不得主张领海，但是《联合国海洋法公约》对人工岛的定义仍是模糊的，另外中国对西沙群岛和南沙群岛的整体性主张也与美国的认识不同。

5.对12海里之外拥有管辖权的主张，如安全区，防空识别区，过境通行限制等。“国家安全指针49号”文件明确了对12海里以外海域的过度的管辖权主张，例如旨在限制公海自由的安全区、美国认为的过度的领空主张、不被认可的防空识别区等。美国通过FONOP对24个国家的该类主张进行了挑战。

6.与《联合国海洋法公约》不符的群岛主张。“国家安全指针49号”文件明确为：不允许以符合《联合国海洋法公约》所反映的习惯国际法的群岛海道通过制度，包括潜艇的潜航通过，军用飞机飞越和军舰/海军辅助船的水面通行，以及军用舰艇和飞机以符合其安全的方式通行，无需事先通知或批准。美国通过FONOP挑战了马尔代夫、印尼和菲律宾的类似主张，其中后两个国家是主要的被挑战对象。

三、美国1991至2018年航行自由行动的量化结果

本文采集来自美国国防部1991-2018年的《FONOP年度报告》的数据，形成两个数据库，分别以FONOP挑战的国家与地区/年，和“过度海洋主张”/年为分析单位，样本数量分别为424与654。前者反映了动态的FONOP对象国有哪些，后者主要体现FONOP的动态构成。两个数据库还包括一些其他变量，如“是否连续两年挑战”“是否一年内多次挑战”“挑战的海域是否有变化”等，但是因为样本数有限等缘故，本文没有特别体现这些变量。此外《FONOP年度报告》尚存在一定的模糊性，例如行动的次数是最能直观体现FONOP趋势的变量，但是年度报告从来没有明确过具体次数，这为量化带来了困难。

为了尽可能地减少《报告》模糊性带来的困难，使结果接近现实，引入国家与地区数指标揭示当年FONOP次数的最小值，即假设美国针对每个国家和地区每年只进行一次FONOP。2001年保留了2000-2003年全部提到的国家/地区，2002及2003年只保留文本中标注了重复的国家/地区。以下为文本数据量化后呈现的结果：

图一：1991-2018“航行自由行动”中的“过度海洋主张”与国家与地区数

图二：1991-2018“航行自由行动”的地区分布

从图一可以看出“过度海洋主张”的动态构成，FONOP行动整体密度经过了总体上在2001年的下降到2011年回升的过程。最经常被挑战的主张包括“声称对12海里之外拥有管辖权的主张”（205次），“对领海内外国军舰的‘无害通过’要求事先通知或许可”（198次），和“与《联合国海洋法公约》不相符的领海基线主张”（138次）。2006年后针对“对12海里之外拥有管辖权的主张”开展的FONOP的密度明显增大。2011年后针对“对领海内外国军舰的‘无害通过’要求事先通知或许可”以及“与《联合国海洋法公约》不相符的领海基线主张”的挑战行动相较于2002年之前频率有小幅下降。涉及“过度领海主张”的挑战行动在2006年后有显著的减少，针对“美国不承认的历史性海湾/水域主张”和“与《联合国海洋法公约》不符的群岛主张”的挑战行动数量上一直都不多，挑战的国家很少。

从趋势上看，1991-2001年挑战的国家和地区数每年大致保持在10个以上，最多的时候到27个。2001-2006年FONOP显著减少。2006-2011年挑战的国家和地区数量稳步上升，从5个增至15个。到2011年以后挑战的国家和地区数总体保持在10个以上。图一中国家与地区数的标识反映的趋势实际是参考FONOP次数的最小值，现实中FONOP的次数应该会比图中的最小值高，例如特朗普上任两年来，美国在南海诸岛针对中国的FONOP就进行了11次。图二体现了FONOP的地区分布，表明印度洋——太平洋地区一直是美国行动的重点区域。2000年以来在非洲和中东的FONOP有所减少，2005年以来美国在中东的FONOP主要是针对阿曼和伊朗。而美国针对欧洲地区的FONOP次数最少。

四、总结

本文旨在提供一个能从行动层面认识美国全球FONOP的视角。对作为FONOP重要依据的“过度海洋主张”进行了分类和梳理，在此基础上根据美国国防部官方报告，分析了FONOP的构成和趋势，发现FONOP主要挑战沿海国三类主张：“对领海内外国军舰的‘无害通过’要求事先通知或许可”，“与《联合国海洋法公约》不相符的领海基线主张”，以及“对12海里外拥有管辖权的主张”。在FONOP挑战的国家和地区分布上，亚洲一直是重点区域，其中2011年以来在印度洋——太平洋地区的次数增加尤为凸显。

通过本文的初步挖掘，发现FONOP在细节上值得持续关注和更多研究，比如对FONOP执行频率及其背后原因的跟踪分析以及对被挑战国应对方式及其动因的研究。FONOP行动层面频率很有可能与美国战略变化密切相关，例如“9·11事件”后美国战略目标转移到反恐战争和反暴动行动，因此2001年后FONOP的密度持续下降并保持在较低水平。2011年美政府推行“亚太再平衡战略”以来，美国不断增加对亚太地区军力部署，FONOP密度显著上升。而2018年来特朗普政府正式将战略目标由非传统战争转移到大国战略竞争上，意味着之后FONOP的次数可能会更多，2019年最新公布的2018《FONOP年度报告》也反映了这一趋势。

此外，在南海方面，东南亚国家对于FONOP的应对各有不同，但总体而言，大部分国家的海洋政策与海洋法并没有因为美国的挑战而改变，如马来西亚仍继续坚持“核动力舰船经过领海需要事先批准”，连美国的盟友菲律宾也仍在坚持所谓“过度群岛主张”。越南出于国家利益的全面考量，于2012年将“外国军舰通过领海需要提前批准”改为“外国军舰通过领海需要提前通知”。如何找到适合于我国的应对策略，是一个需要深入研究和探讨的课题。

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作者系中国南海研究院助理研究员 宋润茜