当前南海地缘政治环境面临的挑战——在复旦大学第三届中国海洋战略论坛上的主旨发言

吴士存

中国南海研究院院长

上海•2018年9月21日

感谢复旦大学国研院和国际战略学会的邀请。

借此机会，我想结合当前南海形势和最近去美国、日本和澳大利亚三国进行智库交流所掌握的一些情况，就目前南海地缘政治形势谈一些我的判断和分析，供大家参考。

第一，中美之间的军事博弈是当前南海形势面临的最大挑战，南海问题仍将是影响中美关系走向和地区安全形势发展的主要因素之一。

目前，中美澳日学界和战略界已经达成一个共识：中美南海竞争涉及地缘政治利益和地区秩序主导权之争，且已经形成一种螺旋式上升态势，短期内双方很难有妥协的余地。美国战略界将中国南海岛礁建设和设施部署曲解为中国试图控制整个南海，并进而以展开更为频繁航行自由和其他形式的军事行动来阻止中国的海上行动，这是引发双方矛盾和博弈升级的主因。

第二，在战略选择上，美国、日本、澳大利亚等域外国家在南海问题上都采取了对抗性的、将矛头直接指向中国的战略和策略。

从2010年到2016年，美国以介入南海事务作为抓手，推进实施亚太“再平衡”战略，实现了其在南海地区的一系列战略部署。比如：借“航行自由”之名的抵近侦察和情报搜集、与菲律宾签署为期十年的《加强防务合作协议》、获准使用菲律宾５个军事基地等。去年11月美国提出“印太战略”后，许多美国学者认为，这一战略的背后意图就在于构建一个围堵中国的排他性区域安全集团，以保持美国在印太地区权力分布格局中的压倒性优势地位。南海地处西太平洋和印度洋、亚洲与大洋洲的交界处，可以说是印太地缘政治板块的“心脏”，无疑是美国实施“印太战略”的重要考量。在“印太战略”的框架下，美国正在通过常态化航行自由行动和武力炫耀、加强美越安全合作、提升美菲军事同盟、拉拢印日澳甚至英法等国家介入南海事务，挑战中国的南海利益。

日本正在加速构建以中国为战略对手、排他性的“印太战略”，而南海和海上问题成为其推进这一构想的重中之重。近期，日本笹川和平财团出资组织美、日、澳、印四国学者联合撰写了《四国加强印度洋区域安全的政策建议》报告，提出要强化四国在政治、外交、军事安全、经济等领域的合作，包括邀请澳大利亚参加“马拉巴尔”联合军事演习、联合参与印度洋地区的基础设施建设等。该报告直指中国，而南海成为四国联手的重点地区。报告提出，四国应该实施“印太战略”以阻止中国在南海地区的“军事化”行为。报告还提出，美、日、印、澳可以联合其他国家反对中国在印度洋地区建设永久性“军事基地”、协助印度洋国家摆脱对中国投资和政治支持的依赖、支持这些国家获取经济和安全上的“独立”。

澳大利亚认为“印太战略”是在中国快速崛起和国际体系权力重心加快向东亚地区转移的大背景下，出于地缘政治和经济利益的考量而提出的。特别是澳大利亚认为，中国在南海通过实力“改变现状”、不遵守基于规则的国际秩序，令其产生不信任和不安全感。澳大利亚将以澳美军事同盟为基础，扩大和深化与美国的军事合作、支持美国在印太地区的军事行动，来应对中国主导印太地区安全和经济事务的可能。

因此，不论是美国，还是其盟友——日本和澳大利亚，都已经在谋划从战略上建立新的区域性军事集团和排他性的地区安全机制，东海、南海到印度洋地区的地缘政治形势将因此而遭受巨大冲击。南海地处印度洋和西太平洋的交界处，是美、日、澳实施“印太战略”的中心地带，由此引发的地缘政治竞争将日趋激烈。

第三，美国借航行自由之名，在南海针对中国的航行自由行动和情报搜集活动正在使中美两国海上军事博弈前所未有地激烈。

特朗普上台以来，美国已经在南海开展7次航行自由行动，其中有3次是在中国南沙群岛美济礁附近海域。美方认为，美济礁属于“低潮高地”，中国不能对其主张主权，也不能拥有领海。基于这一认定，美方可以将美济礁附近500米缓冲安全区之外的海域视为“公海”。同时，美国还辩称无人潜航器属“国家财产”，“享有主权豁免”，无论在什么海域中国都不应予以没收，从而可能使用无人潜航器在南海海域开展情报搜集和侦察行动。

显然，美国已经实现南海航行自由行动的“常态化”，同时也得到了澳大利亚、日本、英国、法国，甚至韩国在内的域外国家的支持。但美国国内对此并不满足，认为相较于争议海域大规模持续性地军事演习，航行自由行动是美军在南海地区最为平和的军事行动。美国“若要遏制中国，需要拿出比航行自由行动更有力的手段”。

第四，美、日、澳三国正热衷于炒作中国南海岛礁“军事化”，并以此为借口扩大其在南海地区的军事存在，以谋求地缘政治利益最大化。

中美两国在南海岛礁“军事化”概念界定和认知上存在很大分歧。中方一再强调，南海岛礁建设和相关设施部署是基于提高地区公共产品供给和必要防卫，美方却认为，只要在南海岛礁建设和部署了具有军事特征和用途的设施和装备，在南海具备了军事能力，这就是“军事化”。无论英国、法国、日本，还是越南，这些国家最初都曾经通过军事化手段实现在南海的存在。中国的南沙岛礁建设，尤其是美济礁、永暑礁和渚碧礁三个军事基地的建设，已经改变了南海地缘政治的走向。有美国学者认为，目前中国在南海岛礁部署了军机、导弹等装备，已经具备武力收复南沙被占岛礁、实现对南海海域控制的能力。很明显中国的岛礁建设和军事部署早已不是防御性的了，而是在向美国、日本及周边国家发出威慑信号。

基于此，一些美国学者（如迈克尔•史文等）认为，鉴于奥巴马政府针对中国南海作为采取的行动过于软弱，未能有效阻止中国的岛礁军事化建设，美国未来在南海应对中国军事化行动上必将愈发坚定。

澳大利亚则认为，虽然中国一再重申南海岛礁建设和相关设施部署是出于自卫和公共产品供给的目的，但国际社会难以界定防卫性和进攻性武器的区别，无法判定中国将在何种情况下使用武力。基于这一判断，澳大利亚对中国南海岛礁建设和相关设施部署深感不安，认为中国可能从澳大利亚北侧和西侧对其进行力量投射，从台湾海峡、东海及南海对澳国家安全构成威胁。因此，澳大利亚学者提出，澳方应该从更长远的视角考虑南海对澳大利亚的战略意义，并更多的介入南海事务。譬如，在中国和争端国间调停，阻止中国对南海周边小国的“霸凌”；在打击海盗等南海地区非传统安全合作方面当领头羊；向南海派遣军舰及飞机，参与美国的南海航行自由行动，遏制中国的南海岛礁“军事化”行为。

日本借助南海岛礁“军事化”议题，不断扩大在南海地区的力量投射和军事活动。近期笹川和平财团提交的四国研究报告中已经提出，日本需要增加在南海和印度洋海域的海军舰队，部署潜艇等，提升远程作战能力。这一点在日本海上自卫队近期的一系列行动中得到了印证。日本海上自卫队自2017年6月派遣“出云”号准航母级直升机护卫舰进入南海之后，今年8月又派遣“加贺”号直升机航母编队（包括潜艇）进入南海及印度洋海域活动。日本已经公开表示，将形成定期派遣舰艇进入南海和印度洋的机制，以显示其在南海地区的持续军事存在。9月13日日本又首次派遣“黑潮”号潜艇进入南海与“加贺”号护卫舰编队会合，在中国南海断续线内海域开展秘密演练。

可以看出，美、日、澳正在借助炒作中国南海岛礁“军事化”，扩大其自身在南海地区的军事存在。但美、日、澳对中国南海岛礁建设的曲解和针锋相对的行动只会加剧误判和敌意，引发海上冲突的风险也在不断提高。

第五，关于建立基于规则的南海秩序，中国与美国、日本等国围绕南海区域合作机制和规则建设的话语权和影响力的竞争已不可避免。

自20世纪末本世纪初以来，中国一直致力于与东盟国家合作，通过“南海行为准则”的磋商，建立稳定南海局势、促进争端和平解决、推动区域合作的、开放透明的规则和机制建设。为此，2017年以来中国与东盟国家加快“准则”磋商进度，目前“准则”磋商已经进入案文磋商实质性阶段。但美、日、澳在传统对抗性、均势战略思维的影响下，有意通过介入地区规则制定、维护南海地区的势力均衡，防止所谓的中国“单边”主导南海秩序。日本学者提出，日本和美、澳、印应鼓励在南中国海制定具有约束力的行为准则。澳大利亚也认为中国在南海通过实力改变现状，不参与仲裁不遵守国际法，让其无法产生信任与依赖，澳方将支持美国继续主导基于规则的亚太地区秩序。从目前看，英法等欧洲国家也与日、澳持相似立场。

从长期以来的国际实践经验看，自由、开放、公正、合理的规则和机制是规范世界各国海上行为、减少地缘政治对海上国际合作负面影响的可行选择。目前，中国与东盟国家正在从构建基于规则和机制的地区秩序的长远考量着眼，为南海海上合作建立一套行之有效的规则和制度体系，最终为推进构建人类命运共同体这一宏伟目标贡献力量。

今年8月，中国与东盟十国就“准则”单一磋商文本达成了一致，这意味着“准则”制定进入案文磋商的实质阶段。中国与东盟国家在加快落实《南海各方行为宣言》框架下“五大领域”合作的同时，在“准则”磋商中，将建立更具可操作性、更为详细和具体的南海海上务实合作机制作为重点议题，予以推进。事实上，中国与东盟国家间在南海的联合搜救、打击武装抢劫和海盗等领域的合作机制，也是为维护南海作为国际航道的航行自由与安全提供制度保障。因此，包括美国、日本、澳大利亚等在内的整个国际社会应予以支持，而不是干扰或破坏。