本月初，中国与东盟国家形成“南海行为准则”单一磋商文本草案，这是“准则”磋商在合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进等原则下取得的重大进展。“准则”本身虽然不是解决争端的工具，但是，“准则”磋商的加速推进为规范和约束南海相关国家解决争端提供了动力和方向。新加坡外长称赞该草案将成为南海未来行为准则谈判的基础，菲律宾外长将其称作“准则”磋商的“重大突破”，有助于东盟国家与中国维持睦邻友好关系，用王毅外长的话来说则是“又一个里程碑”，由此，中国与东盟的关系也实现了 “从量的积累到质的飞跃”。

访谈嘉宾：中国南海研究院院长吴士存

里程碑快车道

新闻晨报：当前达成的这个草案为什么叫做“单一磋商文本”？“单一”指的是什么？王毅外长说，这就好比盖房子，有了这个文本，我们不仅打好了基础，同时还建起了四梁八柱。怎么理解他这句话背后的内涵？

吴士存：中国与东盟十国去年5月份在贵阳召开的落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）第14次高官会议上达成了“南海行为准则”（以下简称“准则”）框架，并于当年8月份在马尼拉召开的中国-东盟外长会确认了框架。“准则”框架非常简单，就是对未来可能涉及的主要内容拉出了一个粗的线条。尽管这个框架就两页纸，且非常笼统，但可视为“准则”磋商的重要一步。去年11月份，李克强总理与东盟十国领导人在峰会上宣布将于2018年初启动“准则”的实质性案文磋商。但是，案文磋商需要一个各方认可的统一文本，才有可能在这个基础上向前推进，这就是“准则”单一磋商文本产生的意义所在。2018年中国与东盟国家已就“准则”磋商举行了两次联合工作组会及一次高官会。3月1日至2日，来自中国和东盟十国的代表在越南芽庄举行了本年度首次机制性磋商会议，并同步召开落实《宣言》第23次联合工作组会。6月25日至27日，在中国长沙举行了落实《宣言》第15次高官会和第24次联合工作组会，此次会议还审议了2016至2018年的工作计划。单一磋商文本草案就这样被提交到最近刚刚召开的中国-东盟外长会议讨论通过。“准则”下一步磋商将在这个文本的基础之上只做减法，原则上不做加法。“四梁八柱”意指统一的架构有了。至于“房子”将来怎么盖，肯定还会有不同意见，各方会在这张统一图纸的基础上再“讨价还价”、力求形成共识，单一文本就是从11张图纸变成了大家共同认可的一张图纸。

新闻晨报：能不能为我们解读一下这个单一磋商文本草案中的关键内容，中国与东盟在哪些方面达成了重要共识？这个文本的指导方针和主要亮点有哪些？

吴士存：我现在还没有看到这个文本的草案。部分外媒声称已看到的文本内容可能是个别国家的方案。为了不受外界因素的干扰，不光是单一磋商文本，就连此前的“零方案”以及去年达成的“框架文本”，都暂时不对外公开。按照我的理解，这个文本一旦超出11国的范畴，就可能会有域外国家说三道四、施加不必要的影响，进而干扰“准则”的进程。虽然暂时限于工作层面，但我相信，该涉及的地方基本上都会有所涉及。“准则”顾名思义，就是行为规范，简单讲就是哪些事在南海是不能做的，哪些事又是可以做或鼓励做的。

新闻晨报：从2002年东盟与中国签署《南海各方行为宣言》到2013年正式启动“南海行为准则”的磋商，到如今“南海行为准则”磋商形成了单一磋商文本草案，怎么评价这一进度？

吴士存：这个进度超出了我们的预期。2016年8月中国与东盟国家高官会议在满洲里达成共识，要加速“准则”的磋商。随后磋商就取得了一系列的早期收获，比如双方宣布在南海适用《海上意外相遇规则》、建立应对海上紧急事态外交高官热线，紧接着出台了两个共识文件，又达成了“框架”与“单一磋商文本”。从程序上来看，磋商进展得很快。但是，接下来涉及到“房子”怎么盖，关系到各方的利益诉求。

任重道远行稳致远

新闻晨报：单一磋商文本草案是实质性文本谈判的起点。在“南海行为准则”最终达成之前，还要解决和攻克哪些难题？如果没有域外势力干扰，各方翘首以盼的“准则”明年能否达成？

吴士存：近期南海形势又发生了新的变化。以美国为首的部分域外国家在南海有新的利益代理人，也有军事基地，并频繁举行双边和多边联合军事演习。美国还针对中国开展所谓航行自由行动。这些是否会在谈判中涉及，都会出现激烈的博弈。所以，我们预测明年达成“准则”不太现实。举例而言，当年《宣言》从1996年开始磋商到2002年达成就花费了很长时间。《宣言》并不是法律文件，也没有法律约束力，总共就十条，而且都很粗略，但也还是谈了六年才签下来。再比如，联合国第三次海洋法会议形成的《联合国海洋法公约》从1973年启动到1975年形成单一文本再到1982年正式通过也经历了很长时间。因此，单一文本草案的达成固然值得庆贺，但是，后面的路更长，涉及的问题更复杂，各方的利益分歧也会逐步暴露。在这个过程中，我们想快也快不了。

新闻晨报：我们最关心的是，一旦有了准则，究竟能不能避免一些敏感问题影响东盟与中国的关系大局，将南海打造成和平之海、稳定之海？因为它本身并不是解决争端的工具，所以，它最大的价值在哪里？

吴士存：大家之所以对南海局势感到担忧，就是因为南海地区迄今还没有一个各方高度认可和有约束力的海上行为规则。南海问题的实质是部分岛礁的领土争议、海洋划界主张的争议，指望通过“准则”的磋商与签订来解决这些实质性问题是不现实的。我们只能寄希望在南海问题最终解决之前，有这么一个共同遵守的规则来维护南海地区的稳定，把来之不易的南海和平稳定建立在规则和机制保障的基础之上。我觉得“准则”的意义仅仅在这方面。从中国的视角来看，它应该是一个危机管控机制，而不是一个争端解决机制。也不可能因为有了“准则”，南海问题就迎刃而解。另外，我相信，它还会涉及一些条款，鼓励地区相关国家在南海地区推进海上合作和共同开发，在争端解决前搞一些合作，为最终解决南海问题创造一个良好的外部环境，也增加争端国之间的政治互信。我们不能期待“准则”一旦签署，南海就长治久安，自然成为和平之海、合作之海、友谊之海，这些都还需要有关各方形成政治上的共识和推进合作的意愿。

新闻晨报：打造和平之海离不开各方的安全互助与战略互信，今年10月，中国与东盟国家就将举行海上联合演习，此举也将弥补双方在安全领域合作的短板。未来，我们将以经济与安全双轮驱动南海局势向好发展。您觉得，这两个轮子会是同等重要吗？

吴士存：东盟国家愿意在经济上加强与中国的合作，搭乘中国发展的“顺风车”；在安全领域则加强与美国合作，期待美国能给予安全保护。安全领域的合作确实是中国与东盟合作中的“短腿”，也是我们面临的一个困境和挑战。如何把这条“短腿”拉长，是我们迫切要解决的问题。其实，《海上意外相遇规则》在南海的适用就表明中国和东盟已经开始安全领域的合作，接下来将举行的海上联合军演则是双方迈出的实质性步伐。希望将来双方能签署“睦邻友好条约”，有一个法律文件来保障合作安全和共同安全，从根本上解决东盟的安全关切。这些年随着中国综合实力与海上力量的提升，东盟一些国家确实对中国心生敬畏。更有一些域外国家炒作“中国威胁论”，使得周边部分国家对中国的发展有所猜忌。因此，加强双方在安全领域的合作意义重大。

南海自有准则不欢迎第三者

新闻晨报：“准则”磋商的快速推进也是对域外势力企图搅局南海的有力回应。据说此番中国向东盟提出在南海举行联合军演和能源开采的两点建议也有不欢迎“第三者”之意。评论认为，一旦“准则”得以签署，域外势力就很难再有借口插手南海事务。

吴士存：没那么简单。域外国家插手南海事务的实质是通过炒热南海问题来牵制中国的发展。美国也好，日本也好，它们都需要在南海地区寻找利益代理人。在2013至2016年的中菲“仲裁案”期间，菲律宾就扮演了域外国家“代理人”的角色。现在又有某些南海域内国家（比如越南）正在扮演这一角色。越南与美日在安全领域的合作发展得很快，而且在争议地区进行单边油气开采。除了试图把印度、俄罗斯、西班牙等国拉入争议地区的油气开发之外，越南最近还和日本的石油公司签署了油气合作开发的协议。显然，它是要拉域外国家为自己背书，增加其与中国在南海地区对抗的砝码。

新闻晨报：自2010年开始，美国就公开其在“南海行为准则”上的立场并积极介入，时任国务卿希拉里高调宣称南海问题关乎美国 “国家利益”。而今时过境迁，奥巴马时期的“亚太再平衡”战略已不再被提起，但是，美国试图介入南海的力度以及中美在南海的竞争格局有没有发生改变？

吴士存：中美在南海的军事博弈将成为影响南海局势发展的一条主线。最近我参加了中美就南海问题举行的“二轨”对话会议，美方认为其在南海“航行自由”频率只会增加，而且手段有可能会更加多样化。美国对南海事务的介入将只增不减。去年5月至8月，日本派“出云”号直升机准航母进入南海，访问越南、菲律宾，又到印度洋参加“马拉巴尔”军演，今年9月，日本又将派出“加贺”号直升机“准航母”进入南海，其海上自卫队进入南海已经常态化、机制化。在今年香格里拉对话会期间，法国和英国的防长也声称它们要进入南海，开展航行自由行动。这些国家从地缘政治视角认为中国会在南海“一家独大”，这是它们所不能接受的。为此，它们会以各种方式介入南海争议，或以军事手段挑战中国在南海初步形成的地缘政治优势。我们所要做的是两手抓，一手稳住东盟，加快“准则”磋商，另一手是应对域外国家以军事手段介入南海事务，对此需要有强有力的反制措施和手段。

新闻晨报：作为域内最大沿岸国以及地区大国，中国在南海既要维权，又要维稳，前者包括油气资源的开发，后者面临域外势力的挑衅，如何把握维权与维稳这一对平衡？

吴士存：虽然我们需要有强有力的反制措施和手段应对美国在南海的“航行自由”行动，但彼此还是要遵守《海上意外相遇规则》以及中美两军之间达成的一系列共识，不能因为南海问题处置不当影响中美关系的发展大局。如果中美发生海上舰机相撞事件，对两国关系来说可能会是灾难性的。而与越南、菲律宾、马来西亚这些南海争端的声索国，则是要管控分歧，防止海上危机事件的发生，同时尽可能把海上合作先搞起来。在处理好中-美、中国-东盟、中国-其他声索国这几对重要关系的前提下，再根据国内国际形势的需要，妥善考虑维权与维稳孰先孰后的问题。

本文为解放日报报业集团旗下《新闻晨报》专访内容