近年来，伴随着中国—东盟自贸区的快速发展，中国与东盟国家能源合作成效显著，能源投资项目数量日渐增多，能源贸易规模逐步扩大，合作涉及领域不断扩展。中国与东盟国家的能源合作将基础设施建设、政策、金融与贸易四个领域紧密结合，或可为“一带一路”倡议的有力载体；东盟国家与中国在能源领域合作空间广阔，开展稳定合作的意愿与基础强，“一带一路”倡议为深化彼此间能源合作提供了重要机遇。在落实“一带一路”倡议过程中，完善的能源国际合作制度框架与机制平台，不仅会为中国与东盟国家的能源合作提供有力保障，也有助于提升我国在全球能源治理结构优化与重建过程中的能源话语权。

既有制度框架与合作机制

建国以来，我国与“一带一路”沿线64个国家共签署约2000项双边、多边协定，与东南亚地区国家签订双边、多边协定400余项。这其中，涉及能源合作相关的条款与协定主要有三类：

第一类是战略协定与友好合作协定中有关能源合作的条款。这类条款为能源领域合作树立了总体原则，较少规定缔约国在能源合作领域的具体权利和义务。如《中国与东盟全面经济合作框架协议》第7条规定双方应将经济合作逐步拓展到能源及次区域开发等领域；《中国与越南关于扩大和深化双边经济贸易合作协议》第3条约定双方在符合各自法律政策的框架下，以技术能力经验为基础，在能源和资源开发、加工等领域开展合作。

第二类是分散在双边投资协定中涉及能源合作的相关条款和能源贸易与投资专项协定，这是目前调整地区国家间能源法律关系和规范能源合作的主要制度基石。如《中国与马来西亚关于鼓励和保护投资协定》第1条第1款将法律授予的自然资源开发与勘探特许经营权纳入到投资范畴，越南与印度尼西亚于2013年签署的《矿物与煤炭能源合作协议》规范了传统能源投资领域的双边合作。

第三类是考虑到能源合作中一些领域的独特性与重要性，针对这些领域缔结双边或多边合作的专门协议，如管道运输方面的中缅油气管道运输协议、能源科技合作方面的《中国与东盟国家领导人关于可持续发展的联合声明》等。

在合作机制上，当前中国与东盟国家的能源合作多体现在综合性合作机制中涉及能源领域的部分。区域层面，“10+3”能源部长级会议、亚太经合组织能源工作组是区域能源政策的主要对话平台，能源通道运输安全则主要依托于亚洲地区反海盗及武装劫船合作框架下设立的信息分享中心。次区域层面，大湄公河次区域经济合作机制为中国与东盟部分国家的能源贸易特别是电力贸易提供了规则约束。双边层面，中国与东南亚各国之间双边投资协定、中国与东盟自由贸易协定为中国与东南亚各国的能源贸易、投资及争端解决机制提供了一定的制度框架。

制度与机制层面的现实问题

就制度体系而言，中国与东盟国家在能源合作领域缺乏具有基础性地位的制度安排，尚未形成总体性框架协议。现有能源合作的法律形式不仅包括条约、协定、议定书等负有权利义务条款的所谓“硬法”，还包括宣言、框架协议、备忘录等“软法”。这其中，一般性双边合作协定中涉及能源合作领域的条款往往仅调整某一领域的能源法律关系，覆盖性不强；专门性的能源合作协议虽然涵盖领域较广，但法律效力层级较低。在此背景下，无论是中国与印度尼西亚的能源合作（中印能源合作论坛），还是中国与新加坡、马来西亚等国进行能源贸易合作，更多是能源企业之间就某一方面达成的合作协议，能源投资与贸易往往面临制度体系保障不足的问题。

域内国家现有能源合作法律体系并不完整。能源合作法律体系由涉及能源合作多个方面构成，由包括但不限于能源贸易、能源投资、能源议价、能源运输、技术合作、争端解决等方面的制度组成。目前中国—东盟区域内国家间能源合作的法律体系链条尚有明显短板，能源贸易制度和投资制度散见于各种双、多边贸易与投资协定之中，缺少全面的总体制度框架。这使得双方在传统能源勘探、开采、运输等领域以及新能源开发与利用等方面的合作关系缺少体系化制度的约束，能源相关协定的碎片化导致能源国际合作的碎片化。

就合作机制而言，一方面，目前全球性能源合作机制并不能满足中国与东盟国家能源合作需要，难以从现有国际能源合作机制中获得满足合作发展需求的制度保障。第一，中国与东盟国家都不是国际能源机构（International Energy Agency，IEA）成员国，国际能源机构的合作目的、内容与中国、东盟国家的经济发展状况与能源供需现状并不相适应，中国和东盟国家通过这一既有能源合作交流机制进行合作障碍较大。第二，中国于2001年成为《国际能源宪章》受邀观察员国并于2015年成为签约观察员国。东盟虽是国际能源宪章的观察员，但东盟各国参与到国际能源宪章体制中的政治意愿并不高，双方目前难以以能源宪章为基础开展能源合作。第三，石油输出国组织（OPEC）以应对世界能源危机而建立，通过增加或减少石油产量来调整原油价格，东盟国家中只有印尼是其成员国，中国与东盟国家围绕这一机制展开能源合作并不现实。

另一方面，中国与东盟国家在能源合作中缺乏地区性协调机制。第一，中国—东盟自由贸易区在建设伊始未将能源合作作为重点领域来对待，合作更多是以市场为基础、以企业为桥梁的资源优化配置，合作过程中来自政府层面的引领、推动作用仍显不足。第二，在现有框架下，中国与东盟各国的双边能源合作涉及范围较窄，多边能源合作层级较低，地区性协调机制的缺失会为能源合作在稳定性方面留下隐患，也无益于减轻东盟国家对能源投资领域合作的顾虑。第三，目前中国—东南亚区域主要的能源对话平台包括中印(尼)能源论坛、“10+3”能源部长级会议、APEC(亚太经合组织)能源工作组，但这些平台或缺乏政府间务实合作，或议题易受外部因素影响，与建立稳定的地区能源合作协调机制仍有较大距离。

完善合作制度与机制的可行路径

首先，以落实“一带一路”倡议为契机，在我国现有能源法律体系的基础上完善能源国际合作制度框架。目前，中国与东盟国家间能源国际合作正在从传统的能源贸易向能源投资、能源通道安全保护以及新能源应用技术转移等方面拓展。从国内角度而言，需逐步理顺对外能源合作的主管部门与协调机构，厘清目前我国与东盟国家双、多边协定中与能源合作相关的不同领域、不同层级、不同效力的条款，创新以能源发展和能源安全为目标的合作框架，并从国家层面、政府主管部门层面到企业层面提高对外能源合作的一致性与可操作性。

其次，借助WTO协议和中国—东盟自贸（CAFTA）协议，强化能源贸易与投资原则。在当前中国与东盟进一步加强在能源贸易与投资领域合作的大趋势下，借助WTO协议和中国东盟自贸协议对于维护能源合作秩序而言有很大的施展空间。由于WTO协议和CAFTA协议均未将能源贸易与投资排除在外，因此在适用上不存在理论问题。其中GATT 1994协议和CAFTA货物贸易协议对能源产品的出口限制行为产生较大约束，可促进能源产品在中国和东盟之间的自由流通；借助GATS协议和CAFTA服务贸易协议，可推动东盟能源服务市场逐步开放；借助CAFTA投资相关协议，可有效强化中国和东盟在能源领域的投资保护规则。

再次，借鉴《国际能源宪章》，探索达成政府间能源合作框架协议，建立能源合作协调机制。目前虽有世界贸易组织协议与中国—东盟自贸区相关规则可适用，但由于两者均属贸易、投资等领域的综合性合作机制，立法初衷未充分考虑能源合作的特殊性。与此相对，在区域能源合作机制下，参与主体面临共同的发展需求，彼此对于共建稳定的机制化协商平台具有较强的政治意愿与经济动因。因此，可借鉴《国际能源宪章》的框架安排，中国与东盟国家就能源合作协议展开磋商，以强化能源关系为抓手，推进货币稳定体系、投融资体系和信用体系建设，为今后各方在能源贸易、能源投资、过境运输、能源环境以及能源供应安全等领域的合作提供机制保障。

目前，“一带一路”倡议在国际社会日益产生广泛影响，南海形势呈现出降温、趋缓的特点，这为中国与东盟国家充实地区双边和多边合作内涵创造了有利时机。在深化中国与东盟国家能源合作关系的过程中，完善的制框架与机制平台具有“稳定锚”和“减摇鳍”的作用，不仅能为地区能源互联互通提供有力保障，同时可为实现域内国家发展战略对接与地区和平、合作、发展助力。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎