摘要： 世界进入新的动荡变革期，美以伊冲突外溢效应持续显现，全球能源供应、海上通道安全与产业链稳定面临新的不确定性，南海问题在地区秩序演变中的关联更加突出。2026年3月26日至27日，博鳌亚洲论坛2026年年会南海主题分论坛围绕“世界变局中的南海秩序与治理合作”这一主题，就当前中东危机、霍尔木兹海峡风险对东亚的启示、南海地区安全、地区规则构建、海上务实合作等问题展开深入探讨。与会专家普遍认为，世界变局并没有改变南海地区国家维护和平与稳定、推进合作与治理的共同需求，维护南海通道安全、地区秩序稳定和完善海洋治理机制更具现实性和紧迫性。面对外部环境变化，南海治理更需坚持对话协商，强化共同安全意识，完善规则机制安排，拓展低敏感领域合作，提升政治互信，推动南海局势朝着和平、合作、共赢的方向稳步发展。

关键词： 世界变局；南海秩序；海洋治理；海上通道安全；南海行为准则；区域合作

当前，全球地缘政治格局正经历深度重塑，各类不稳定不确定因素显著增多。单边主义、强权政治回潮，阵营化对抗态势有所抬头，导致原有多边治理体系受到明显冲击，正在经历系统性的失序和混乱，国际安全环境更趋复杂严峻。2026年2月28日，美国、以色列联合对伊朗发起军事打击，伊朗随后予以还击，中东局势迅速升级，霍尔木兹海峡通航受阻，海上通道安全、能源供应安全和产业链稳定再度成为国际社会高度关注的重要议题。

在这一背景下，南海议题所处的时代背景和外部环境也正在发生明显变化。南海是牵引亚太开放合作的重要纽带，南海安全是亚太地区和平稳定的核心支撑。过去一年来，南海局势总体上保持了基本稳定可控，但也存在值得警惕的风险迹象，诸如美国的南海“选边站”政策、“南海仲裁案非法裁决”余毒未消、域外国家介入南海事务、个别国家在“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商窗口期的单边侵权挑衅行动等因素相互交织，加大了南海局势的复杂性和不确定性。

一、世界变局与南海地区秩序

（一）对美以伊冲突与海上通道安全问题的关注度持续上升

霍尔木兹海峡风险之所以成为此次论坛的重要切入点，在于它直接揭示了关键海上通道失稳的外溢效应。会议举办期间，美以伊冲突仍未出现明显缓和迹象，霍尔木兹海峡封锁仍在持续，其影响已经超越了传统安全范畴，外溢至全球能源供应链和国际航运秩序，对全球经济发展产生了重大冲击。

专家指出，霍尔木兹海峡素有“世界油阀”之称，其石油运输通行量占全球近三成，其中约八成销往亚洲市场；经由该海峡的液化天然气通行量占全球贸易量近两成；其金属、化肥、甲醇的运量分别占世界运量的24.4%、33.1%以及32%。霍尔木兹海峡危机，对包括伊朗在内的波斯湾8个石油出口国而言，是切断其经济命脉的系统性风险；对亚洲国家而言，是紧迫的能源安全考验；对全球而言，是导致油价与气价暴涨及供应链中断的重大挑战。东亚、东南亚多国对这一通道具有较强的刚性依赖，一旦海峡通行受阻，冲击将迅速传导至能源供给，及至航运体系、产业链运行和市场预期。霍尔木兹海峡危机所引发的全球系统性震荡，充分说明海上通道安全并非单纯的航运议题，而是深度牵动能源供给、经济运行和地区稳定的重要变量。在当前中东地缘冲突引发全球能源与经济连锁反应的背景下，南海安全议题也已无法独立于全球变局的连锁反应之外，东亚、东南亚国家有必要引以为戒，通过强化区域安全合作与能源转型来维护地区稳定发展，构建支持本地区能源安全的新型区域能源合作体系。

（二）世界变局背景下南海地区秩序重要性凸显

南海作为连接太平洋与印度洋的重要海域，既是东亚国家对外联系的重要海上生命线，也是支撑地区合作和经济增长的重要战略通道。冷战结束以来，南海航道畅通安全，为东亚各国的经济繁荣发展提供了重要的支撑和保障。南海通道安全稳定，事关沿岸国的核心利益，更具有广泛的国际经济意义。相较于对霍尔木兹海峡油气品类运输的依赖，欧洲对南海通道全品类外贸航运的依赖程度也非常高。一旦南海发生海上通道危机，其影响将迅速超出所在区域范围，蔓延至欧洲乃至全球。

专家认为，亚洲国家之所以对霍尔木兹海峡风险尤为敏感，是因为其对外部能源、海上运输和国际市场的深度依赖。当前，亚洲仍是全球增长较快、稳定性较强的地区。但地区和平与稳定并非自然生成，也不会自动延续。正因为世界变局正在加速向海洋空间传导，南海和平稳定的现实价值才更突出。外部环境越是复杂，地区国家愈发需要从更高层面理解南海合作与治理的重要价值，更迫切需要在南海问题上守住和平稳定的基本面，防止海上争议被域外势力牵引的更广泛的对抗逻辑裹挟。正是在这一意义上，需要把南海置于地区秩序构建、通道安全维护和治理合作深化的相互关系中加以观察，力求在动荡变革的国际环境中重新把握南海问题的现实坐标。

（三）中美关系中的南海问题

当前世界变局对南海局势的影响，主要体现为大国关系变化对地区战略环境的重塑，其中中美关系是最核心的变量。中美在南海问题上的利益诉求和政策取向并不相同。有专家认为，中美之间斗争是必然的。对此，我们应该辩证看待：斗争的目标是为了合作，合作不会缺少斗争；斗争不应导致两国互相对立，更不应使两国发生公开的冲突。

中美关系正在经历深层次结构性变化，并将持续影响南海问题的外部环境。中美同为核大国，参考冷战以来核大国之间规避直接冲突的历史轨迹，中美间发生大规模直接冲突的客观条件尚不充分，但海空近距离接触、危机误判等风险仍然存在。

专家进一步指出，中国与东盟部分国家在部分岛礁主权和海域管辖权问题上存在分歧，但南海问题不应被简单纳入零和博弈逻辑。域内一些国家认为中美必然走向对抗甚至冲突，妄图利用中美矛盾谋求自身利益。这种看法有其自身所谓的策略考量逻辑，但其行为不能没有底线或边界，超越一定限度则必将自食苦果。对地区国家而言，更重要的是立足和平稳定与长期合作，妥善处理外部力量因素，避免利用大国间的矛盾谋取短期利益，损害自身安全与地区秩序稳定。回顾历史，中国与东盟国家有着数千年和平相处的事实，各方应回归历史与现实，妥善处理中国-东盟关系及南海问题，继续共同实现长期和平共处。

二、南海和平稳定的基础与挑战

（一）南海的和平与稳定来之不易

霍尔木兹海峡危机从反面说明了南海和平稳定的难能可贵。对东南亚国家而言，维持南海和平稳定的意义，不仅仅在于维护海上航线畅通，更重要的是维护地区的发展基础、合作环境和安全预期。

南海形势没有滑向严重冲突的局面，依靠的是地区国家长期形成的对话传统、互动习惯和合作基础。专家指出，进入新世纪以来，南海地区迄今未爆发过严重的公开冲突，这得益于地区国家持续开展对话、协商和务实合作。地区稳定不应通过冲突、对抗来实现，而应当通过互动来实现。

南海和平稳定的基础，并非简单地体现为各国的原则性表态，更在于地区国家长期形成的实践惯例。当前，地区国家应遵循《东南亚友好合作条约》的宗旨以及《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）中“自我克制”的承诺，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平稳定的行动。专家认为，正是在求同存异、以合作化分歧的过程中，地区国家积累了大量务实合作的经验，南海海上务实合作不必以立场完全统一为前提，关键在于尊重差异，不让分歧和差异主导彼此关系，在有效管理分歧的同时不断扩大共同利益。

（二）当前南海局势面临的现实挑战及应对思路

冷战结束以来，东南亚保持了30多年的和平局面，来之不易，地区国家应倍加珍惜。当下，日本、韩国、菲律宾仍依赖于与美国的军事同盟合作，给东亚区域合作造成了严重干扰。应坚决抵制“亚洲北约化”，坚决避免域外国家军事介入南海事务，努力推动东亚国家树立共同的安全观念，力争维护好东亚地区的总体安全局面。

专家认为，在美以伊冲突背景下，南海局势也正经历着从安全博弈向生存博弈的转型，至少存在四方面的现实挑战。一是发展转化之困。中国与东盟国家发展蓝色经济潜力巨大，但在海洋生态保护、渔业资源养护和科研合作机制等方面的协同开发不足，资源优势未能有效转化为沿岸各国普惠共享的发展红利。二是安全互疑之困。以美国为首的域外大国频繁开展军事威慑，推行所谓“航行自由行动”，煽动阵营对立，推高地区军事化风险，破坏地区和平稳定氛围。三是叙事割裂之困。部分域外势力和少数域内舆论力量刻意制造虚假叙事，抹黑中国政策主张，误导国际舆论，侵蚀国家间的政治互信，阻碍合作进程。四是制度供给之困。区域治理机制分散、衔接不畅，包容性规则建设滞后、制度供给不足，难以有效应对海上安全、生态保护和资源开发等现实议题。

在此基础上，也有专家围绕如何稳定南海局势提出建议。首先，稳定局势的关键在于管控中美战略竞争。自2011年美国“重返亚太”以来，一直利用南海问题来遏制中国崛起，离间中国与东盟的友好合作关系。中美双方倘若不能合理管控分歧，极易引发传统安全领域的对抗，甚至冲突。鉴于此，中美迫切需要通过制定有约束力的新规则来规制双方在空中、海上以及水下空间的相关行为。

其次，南海当事国应恪守《宣言》的规定，保持自我克制，避免采取导致分歧激化的行动。例如，不在争议海域开展新的油气活动、不在现无人居住岛礁上采取居住的行动，不恶意滥用第三方争端强制解决机制。与此同时，对话协商与务实合作始终是管控分歧的核心手段，中国与南海有关争议当事方均建立了海上问题磋商机制。其中，与印尼于2024年达成了在主张重叠海域进行共同开发的共识。面向未来的南海海上合作，应坚持在《宣言》框架下优先开展海洋科研、环境保护、防灾减灾等低敏感领域合作，遵循“双边先行、逐步多边”的原则，求同存异，循序渐进，全力推动“准则”磋商取得实质性进展。

最后，从更长远的视角而言，南海沿岸国可借鉴其他区域的经验，如地中海国家通过签署《巴塞罗那公约》推进海洋合作的经验，推动实现南海区域合作向机制化方向发展，通过构建南海安全架构，逐步减少军事化因素对南海局势的干扰，推动建设和平、友谊、合作的南海。

三、“准则”磋商进展与各方期待

当前国际规则和多边承诺正在遭受侵蚀。在这种情况下，地区国家更迫切需要通过共同认可的行为标准和制度安排来减少误判、避免升级，使海上接触始终处于可控状态。

专家提出，南海的规则与秩序问题在一定程度上被“夸大”或“焦虑化”，但同时也应当看到，鉴于南海作为重要海上通道的战略地位与经济价值，各方对其规则秩序抱有更高期望是自然的。面对当前复杂多变的地缘政治形势，中国与东盟国家应尽快完成“准则”的磋商。各方应积极营造正面的舆论环境，以确保真正凝聚最大公约数，求同存异。

中国和东盟国家持续举行落实《宣言》联合工作组会和高官会。虽然《宣言》仍存在约束力有限等不足，但其重要作用正在于为各方提供了持续对话的平台，使南海问题始终维系在可以协商、可以接触、可以对话的轨道之上。《宣言》签署至今已24年，这一框架仍然是南海对话得以延续的重要基础，各方应认真总结落实《宣言》的好经验、好传统。毫无疑问，“准则”应是《宣言》的“升级版”“加强版”。

2013年，中国与东盟国家在苏州启动了“准则”磋商，迄今“准则”案文已完成三审。尽管各方仍存分歧，进展在外界看来也较为缓慢，但这一进程本身就是共建互信的重要方式，也是制度化合作不断累积的现实过程。各方对“准则”的认识，并不只是停留在文本层面，而是更强调其在地区治理中的功能定位。制定“准则”的目标并不在于一次性解决所有争议问题，而在于增进互信、规范行为、搁置争议、避免摩擦、预防冲突，共同维护南海和平与稳定，确保南海航行的畅通与安全，为开展低敏感领域的海上合作、促进区域合作创造良好条件。

菲律宾代表认为，作为本年度的东盟轮值主席国，菲律宾有信心推动年内完成“准则”磋商，并建议利用东盟机制及“安静外交”等方式管理紧张局势。

围绕“准则”的磋商，也有与会专家提出，可将“准则”构想为一个由模块化协议支撑的动态框架，在“准则”最终达成之前，可积极利用海上直接沟通热线，开展包括冲突预防、联合搜救行动等在内的务实合作和临时性安排。

四、南海治理与海上务实合作

2026年是中美南海撞机事件发生25周年，也是所谓“南海仲裁案裁决”出炉十年的时间节点。南海领土主权问题固然复杂，但这并不妨碍各方开展合作。非传统安全合作应可作为南海海上务实合作的重要支点，稳步增进双边互信。中国与东盟国家在《宣言》的框架之下开展海洋科学研究、海洋环保、海上搜救、打击跨国犯罪等领域合作，这类合作既具有明确的现实需求，也较容易形成持续的正向互动，是当前阶段南海治理的务实可行路径。与此同时，中美、中菲也应超越分歧，做好机制性建设，着眼亚太地区危机预防。

在海洋科学方面，中国与东盟国家可依托“联合国海洋科学促进可持续发展十年（2021—2030年）”计划，以“海洋+AI”为抓手，共同开展南海海洋科学研究、海洋环境保护、台风预测等领域的务实合作。这里以技术为核心的合作模式，有助于适度降低项目的政治敏感性、节省调查费用，以及为区域海洋数据的安全共享提供新的可行路径。

在渔业合作领域，当前南海仍面临“非法、不报告和不管制捕捞（IUU）”、海洋污染，以及有害补贴致渔业产能过剩等问题。南海具有半封闭海特征，南海沿岸国应依据《联合国海洋法公约》第123条关于闭海或半闭海沿岸国合作的规定，加强海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发，以及海洋环境保护合作。从现实基础看，南海地区国家已经积累了一定的经验和合作基础，并对相关国家内部的政策协调产生了影响。未来应着眼于搭建科学数据共享库，开展联合鱼群资源评估，协调确定渔获限额以合理分配资源，设立南海渔业管理组织填补治理空白，建设跨境海洋保护区实施系统性生态保护。

在防灾减灾领域，新技术的应用可以提高台风预测的准确性，为地区国家提升灾害预警和应急响应能力提供支撑，减少台风造成的损失。

在海上搜寻与救助方面，中国已具备远海复杂条件下的应急处置与国际协同救援能力。与此同时，南海海上搜救领域仍存在预警能力不足、信息获取不畅、远距离投送能力受限、国际协调困难等现实挑战。建议中国与东盟国家深化区域国际协作，围绕风险预警防范、信息通报共享、技术能力建设和人道主义救援等环节，合力提升南海海上搜救水平。

在生态环境保护方面，深化南海海洋环境保护区域合作，是增进南海互信、推动合作的重要抓手。生态环境合作具有低敏感性、科学问题驱动、互利共赢等优势，也符合全球可持续发展的主流趋势。中国与东盟国家在联合科研、生态保育、能力建设等方面业已取得丰硕的成果，未来应推动现有合作常规化、制度化，提升发展韧性。但现实矛盾核心在于，南海存在排他性主权逻辑与整体性环境逻辑的冲突，东盟国家因顾虑主权认知问题推进合作的意愿不足。专家提出，未来应推动治理范式转型，从主权争夺转向治理绩效、从政治表态转向数据实证、从排他性控制转向功能性共治，以科学与法治引领合作。中国-东盟南海生态治理的实践表明，蓝色经济合作将生态保护与经济韧性结合，为海洋治理提供现实支撑。专家建议共建区域生态修复网络、共商生态价值实现规则、共促民间交流与科研合作，以夯实生态治理的民意基础，重点聚焦监测预警、典型生态系统保护、海洋减塑与污染治理、人才培养等领域。

与此同时，也有专家提出，要重点关注关键海洋基础设施（如海底电缆）等新兴交叉领域的安全风险，通过多边合作提升其安全韧性。

五、海南自由贸易港建设与区域合作

海南自由贸易港建设，是中国不断推进高水平开放、建立开放型经济新体制的重要举措，将有力推动全球服务贸易投资自由化便利化，打造我国开放型经济新高地。随着中国“十五五”规划开局推动高质量发展，海南自贸港作为中国向世界开放市场的重要窗口，对东南亚国家的高质量发展也提供了新的合作动能与发展机遇。

（一）海南自由贸易港高水平对外开放与产业合作

与会专家提出，海南自贸港与东南亚国家在旅游消费、离岛免税领域客观上存在一定程度的结构性竞合关系，但在现代服务业、医疗、教育、高技术产业等领域的互补性合作潜力更为突出。海南应定位为中国-东盟一体化的区域协调与服务枢纽，依托数据和金融开放优势，成为中国企业 “走出去”的区域总部候选地，通过供应链服务、物流标准合作深度嵌入区域价值链。对于新加坡而言，海南与新加坡并非简单的零和竞争关系：海南的核心依托是中国内地超大规模市场的内需动力，新加坡则具有更强的外向型枢纽功能。双方需求来源不同，在区域关系中是合作远大于竞争的关系。对于印尼来说，印尼港口与海南洋浦港直航意义重大，可有效降低运输时间与物流成本，助力印尼融入全球市场。印尼与海南应构建共享区域价值链、优势互补的协作关系，而非单向供应关系。

也有来自爱尔兰的专家以爱尔兰税收制度为例指出，吸引全球投资的驱动因素在于低税率，更在于体系化的一揽子政策支持。主要包括：维持稳定且具有可预测性的企业所得税政策，如爱尔兰长期保持12.5%税率；实施以创新为导向的激励措施，包括针对知识产权和研发的税收优惠；制定更具吸引力的人才政策；建立公开透明的税收管理体系以增强政策的稳定性和确定性；等等。这些实践经验对海南自贸港探索具有中国特色的开放型财税制度体系具有非常务实的参考价值。

（二）促进蓝色经济高质量发展与国际合作

海南依托全面深化改革开放、制度集成创新以及“6+4+2”现代海洋产业体系，实现经济发展转型提质。通过“揭榜挂帅”机制推进深海传感器、水下机器人等核心科技攻关，并依托崖州湾科技城设立了海洋试验场，推动AI和传感器等技术在海洋场景中落地应用。专家建议，海南可通过打造“南海沿岸国合作机制”；通过沟通协调降低外部地缘风险对区域合作的冲击；通过共商共建共识性规划项目库、完善资金和要素保障，推动蓝色经济一体化发展。

依托海南自贸港建设和环南海城市合作，在港口衔接、海关协调、运输安全和海上旅游等领域逐步展开合作，由点及面扩展到更大范围的双边合作。可以通过具体的城市间合作项目逐步推动地方合作和港口联通，以海南洋浦港与越南岘港合作为试点，在港口衔接、海关协调、运输安全和海上旅游等领域先行先试。此类合作不仅具有较强的现实操作性，也有助于将地方层面的功能性合作转化为增进互信、稳定预期的现实支撑。

也有专家指出，中国国家主席习近平提出了四大全球倡议，为南海区域合作提供了顶层指引。南海周边各国可在全球发展倡议框架下推动南海海洋经济的绿色可持续发展融资，在全球治理倡议框架下加强海洋资源的区域治理，以智能技术与科学知识支撑高质量发展。

六、结语

此次论坛的讨论视野和议题设置呈现出较强的现实性、针对性和紧迫性，思想观点的碰撞并未局限于传统领土主权争议，而是将海上通道安全、维系地区和平的现实基础、秩序与规则建设、务实合作拓展和秩序演进方向等议题联系起来加以系统性研讨，在全球治理风险持续上升的外部环境中，重新审视南海多边治理的价值。无论是围绕《宣言》框架下的务实合作，还是“准则”磋商的加快推进，抑或围绕渔业、海洋环境、科学研究、防灾减灾、港口联通和地方合作等议题，与会多数专家形成共识，认为维持南海地区的和平与稳定，关键在于加快构建地区规则秩序，强化地区合作。

面对世界百年大变局下的外部复杂风险挑战，此次论坛所传递出的一个重要共识是：处理南海问题应坚持中国倡导的“双轨思路”，依托中国-东盟经济合作增进政治互信，避免域外地缘政治因素的干扰、维护贸易与能源通道安全，达成富有成效的“准则”。只要地区国家继续坚持对话、协商、开放，继续通过务实合作积累信任，南海仍然能够保持和平稳定、合作发展的总体态势。

（感谢中国南海研究院吴士存、周勇、丁铎、贺先青、吴磊、钟卉、陈雅劼、李泰兴等对本文所作的贡献。）

原文发表于：《南海学刊》

作者 罗亮，中国南海研究院区域国别研究所副所长、副研究员，博士，研究方向为东南亚地区安全