在2019年，南海问题依然受到国际社会广泛关注，既是国际主流媒体跟踪报道的热门方向，也是许多双、多边政治磋商和学术会议绕不开的话题。对于2020年的南海形势，虽然仍可预言相对稳定、可控，但消极和不确定因素将显著增多，我们面临的维权维稳压力不能低估。伴随着“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）案文磋商的加速推进，地区规则构建将进入影响力和主导权争夺的博弈时期，新的动荡或将不期而至。

2019年，南海局势“双轮齐驱”的格局保持良好发展势头。

一方面，中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱等直接当事国之间的争议和分歧维持在可控状态，南海形势总体保持稳定。多边层面，中国与东盟国家积极落实《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》）框架下的合作共识，“准则”单一磋商文本提前完成第一轮审读并顺利进入第二轮。双边层面，中菲在高层引领下，充分发挥两国磋商机制作用，不仅有效管控海上争端，还正式成立油气合作政府间联合指导委员会和油气公司工作小组，相关合作步伐明显加快。中马也就建立海上问题双边磋商机制达成一致，为通过对话协商途径解决争议创造出新的机制化平台。

另一方面，南海问题不仅仅是有关沿岸国之间围绕南沙群岛部分岛礁主权和海域管辖权主张的争议，也已成为大国博弈及亚太地区秩序重构进程中无法逾越的“地缘政治陷阱”。所以我们不难理解为何南海争议会时而相对平静时而复趋激烈，大国谋势、小国逐利、军事博弈、话语权争夺等因素相互缠绕，局势的复杂性没有降低。

美国的南海政策和手段花招不断翻新，利用南海问题遏制中国的意图昭然若揭。从公开表示将把中国在南海“与军方合作”的渔船及海警船等同海军船只对待，到宣称将依据《美菲共同防御条约》第四条为在南海遭受武力攻击的菲律宾军队、飞机或政府船只提供安全保护，再到首次出动部署在新加坡的濒海战斗舰执行针对中国的“航行自由行动”，自冷战结束以来首度在南海部署海岸警卫队以协助海军开展行动，美国加紧构建外交和军事同步推进、军事与“准军事”安排协同行动、同盟伙伴积极参与的遏华网络体系。此外，还开始通过其在东盟内部物色的“代理人”影响“准则”磋商，并把国会相关立法作为施压选项。2019年5月，美国共和、民主两党15名联邦参议员再次提出所谓“南海和东海制裁议案”，推动对“所有参与过南海建设的中国公司和个人”进行制裁。

域外国家军事介入南海问题有增无减。2019年美国在南海针对中国的“航行自由行动”公开报道可查的就有七次之多，频率之高、挑衅性之强前所未有。同时，美军空中、水面、水下力量立体部署，西太平洋地区内外海空力量（美国海军第七和第三舰队）交替使用，数十次出动航母及轰炸机、侦察机穿（飞）越南海，并有针对性地在黄岩岛等中国岛礁附近实施威慑和侦察行动。美国还联手日本、澳大利亚、英国、印度等盟友伙伴国家，会同越南、菲律宾等东盟国家在南海及周边海域开展双多边联合军演，出动濒海战斗舰、导弹驱逐舰、P-8反潜巡逻机等先进装备与东盟国家在泰国、越南附近海域举行首次海上联演。日本除继续派“出云”号直升机“准航母”到南海协同美军“里根”号航母开展海上联演外，还首次出动海上保安厅力量配合在南海地区的军事行动。域外国家在南海的高频率、常态化、成体系且与域内国家相互勾连的军事存在，在南海地区大国地缘政治竞争加剧的背景下，使得海上安全态势更加扑朔迷离。

某些南海周边国家海上单边行动持续不断，有恃无恐。2019年5月至10月，越南再次单方面启动南沙万安滩海域油气勘探活动，在靠近我国“万安北-21”区块（越方称“06-1”）实施深海钻探，引发中越自2014年“中建南事件”以来又一次也是最严重、最漫长的一次海上对峙。某些其他声索国也在其所占岛礁上加强控制、翻新设施，并在争议海域开展油气勘探开发等单边行动，海上摩擦和冲突的风险重新有所增大，中国管控争端的挑战依然严峻。

欧盟及其部分成员国对南海事务的介入日趋高调，已不避讳其偏袒立场。在美国的施压以及越南等声索国的游说、拉拢下，出于自身战略利益考量，英国、法国、德国等欧盟国家继续呼应美国派出军用船只进入南海开展单独或联合行动。2019年8月，欧盟国家首次就南海形势发表“欧盟涉南海形势联合声明”和“英法德涉南海形势共同声明”。这两份声明不仅公然为越南在中国南沙群岛万安滩海域采取的单边行动“站台”，还不点名地对中国的正当反制行动发出指责，偏袒越方的姿态令人瞠目。

随着“南海行为准则”磋商向纵深推进，在南海地区建立“基于规则的秩序”的努力可能面临一些难以预料的困难，形成三组主要矛盾。

一是中国努力构建基于规则、地区国家共同参与的地区新秩序与美国主导的基于实力的同盟安全架构之间的矛盾。2019年10月美国海军第70特遣队司令威科夫少将宣称，“准则”将损害南海“航行自由”，11月美国防长埃斯珀在东盟防长扩大会议上指责中方操纵“准则”。2019年5月以来，美国试图以外交援助、武器供应等利益置换方式，唆使越南等声索国利用争议海域油气开发和“准则”是否具有法律拘束力等问题发难，干扰“准则”磋商。美国已改变以往对“准则”的“支持”和“敦促”的立场，试图形成对中国与东盟国家磋商进展“反向制动”，这也反映出美国在竭力防范地区国家构建地区秩序行为对美国主导的安全架构可能产生的冲击。美国是否会采取措施进一步干扰“准则”磋商，将成为判断未来南海形势发展的一个重要指标。

二是地区多数国家希望通过制定南海新规则来约束单边行动、管控分歧的意志与部分声索国试图在新规则生效前单方面实现既得利益最大化企图之间的矛盾。预计即将达成共识的“准则”将对海上行为规范制订出比《宣言》更具约束力的规定，那些恣意放纵单边行动的声索国将面临更多束缚，违规的成本也会相应增加，这显然不利于某些国家维护既得利益。因此，一些声索国可能利用“准则”签字前的“窗口期”加速推进海上单边行动，以期尽可能多地坐实既得利益，同时实现利益和主张的“最大化”。这也包括越南等国可能将与中国的部分争端诉诸或威胁诉诸第三方仲裁机制，给“准则”磋商制造障碍。

三是日、英、澳、印等传统、新兴海上力量在地区权力重组和规则重建过程中试图通过外交、经济和军事手段确立对地区新秩序的影响力，以期在未来的南海地缘政治角逐和权力分配中占有一席之地，这样一种行为与中国等地区国家恢复南海形势稳定之努力间的矛盾。将南海视为“海上生命线”的日本，欲借南海问题扩大其在东南亚地区安全事务中的影响，服务于其实现军事和政治大国的目标，对南海地区秩序构建有着尤为强烈的利益诉求，将会对中国倡导的解决南海问题“双轨思路”产生难以调和的矛盾。

受不同国家利益博弈紧迫感上升的牵动，特别是随着美国“印太战略”的逐步实施，南海形势发展再度陷入动荡的可能性不能排除。

第一，有关声索国的单边行动将成为南海海上形势再度动荡的主要诱因。个别国家可能继续推进其单方面主张，并对油气前景看好的区块进行勘探，还可能在其他具备经济可采资源量潜力的区块开展新一轮单边油气勘探或开发活动。

第二，“准则”案文磋商或将面临难以预料的困难。随着单一磋商文本进入第二轮审读，有关争端国之间围绕“准则”限制什么、限制谁，以及适用海域范围、是否具有法律约束力、如何监督实施、是否设立执行机制等问题的分歧将浮出水面。针对域外国家在南海的油气开发和联合军演等问题，美、日、英、俄等域外大国出于其战略利益和商业诉求，也可能通过各种渠道对案文磋商施加影响。

第三，南海法理斗争或将再度激化。2016年下半年以来，中菲两国政府已就搁置南海仲裁案裁决达成共识。但菲国内部分亲美反华势力不断向杜特尔特政府施压，要求其基于仲裁裁决结果与中国处理南海有关争议。越南等其他声索国也依然援引仲裁裁决为其单边行动“背书”。越南政界和学术界主张将与中国的有关争端提交国际司法或仲裁的呼声不绝于耳。依仗美国和一些欧盟国家的支持，越南是否会在挑起中越法律战方面迈出实质性步伐？我们恐怕不能想当然地认为这会是“小概率事件”。

第四，在某些国家推动之下，南海问题的“国际化”可能会越行越远。推动南海问题“扩大化”和“国际化”是长期以来部分声索国南海政策的主要目标，它们在政治、外交上利用各种多边场合和机制炒作南海问题、宣扬“中国南海威胁论”；军事上以基地使用、武器采购和联合军演等方式引入域外国家扩大在南海的存在；经济上通过“经济让利”“利益捆绑”等策略换取他国支持，引入西方石油公司进入争议地区进行油气勘采。南海问题“国际化”在这些国家驱动和引领下已经踏上不归路。

第五，美国和越南在南海问题上的合作可能制造出新的“黑天鹅事件”。美国需要利用南海问题牵制中国，越南需要借助美国与中国抗衡并巩固、扩大既得利益。2019年中越“万安滩对峙事件”发生以来，美国频繁通过外交和舆论渠道声援越南，两国借机加快推进情报共享、军舰访问、武器援助等防务安全合作。2020年，作为东盟轮值主席国和联合国安理会非常任理事国的越南可能采取新的南海海上单边行动和推动南海问题“国际化”“扩大化”的举措，美国则有意把越南当作新的搅局“代理人”和军事、海警力量前沿部署的重要依托，升级针对中国在南海活动的情报搜集、监视和牵制，并可能给中国和东盟国家正在进行的“基于规则的秩序”建设制造新障碍。

南海是包括中国在内的南海沿岸国的共同家园，是中国同东盟国家建设海洋命运共同体的重要载体。南海和平稳定和长治久安不仅符合地区国家利益，也是整个国际社会的共同期待。南海形势仍继续趋稳向好还是重返动荡不安的十字路口，维持形势趋稳向好的正能量和向心力来自中国与其他声索国乃至东盟国家之间的互信、共识与合作，我们需要保持定力、排除干扰、提升互信、增强信心、坚持合作，努力构建以公正、透明、开放、合作为主旋律的地区秩序，避免南海形势重返升温和冲突的恶性循环。美国及其盟友伙伴亦应看到人心向背，思考如何为南海和平稳定与繁荣发展发挥建设性作用，而不是执意干那些与大势相悖的勾当。

（作者吴士存，中国南海研究院院长，中国-东南亚南海研究中心理事会主席）